מאז הבחירות, ועדת השרים לחקיקה דחיינית מבעבר ומכפיפה את הח"כים לפקידי הממשלה

מדד עצמאות הכנסת, כנס קיץ 2015 – עיקרים:

  • הכנסת איבדה את ריבונותה בחקיקה
  • אין קידום חקיקה ללא הסכמת פקידי הממשלה
  • הממשלה מעדיפה דחיינות במקום משילות
  • "בעד והצמדה לממשלתית": גניבת קרדיט או ואקום רגולטורי?
  • הדו"ח המלא לקריאה כאן [pdf]
(צילום: אבי אוחיון / לע"מ)

(צילום: אבי אוחיון / לע"מ)

ועדת השרים לענייני חקיקה דנה בכנס הקיץ 2015 ב-111 הצעות חוק פרטיות. 28 הצעות חוק זכו לתמיכת ועדת השרים בהצבעה בקריאה טרומית, אולם בשונה מבעבר, כל תמיכה הותנתה בתיאום עם משרדי הממשלה הרלוונטיים. המשמעות היא כי הכנסת איננה ריבונית לקדם חקיקה באופן עצמאי, ובמידה שחברי הכנסת היוזמים לא יאמצו את הערות פקידי הממשלה – הקואליציה תמנע את קידום הצעות החוק בוועדות הכנסת. לשם השוואה, בכנס הקיץ הראשון של הכנסת ה-19, ועדת השרים תמכה ב-62 הצעות חוק, מתוכן רק בארבע הצעות חוק התנתה את התמיכה בתיאום עם משרדי הממשלה.

"דווקא בתקופה שבה יותר ויותר אזרחים בישראל דורשים מחברי הכנסת לתת דין וחשבון על מעשיהם, מתנהל במחשכים תהליך מקביל, שבו הממשלה מחלישה את הכנסת ומונעת ממנה לבצע את תפקידה", אמרה נירית מוסקוביץ', מנכ"ל המשמר החברתי. "מדד עצמאות הכנסת מצביע על מגמה של סירוס הולך וגובר של הליכי החקיקה בכנסת על ידי הממשלה. במקום שאזרחים – באמצעות נציגיהם בכנסת – יהיו הריבון, הממשלה שולטת שליטה כמעט ללא מיצרין, ובדמעות תנין אף מלינה על 'חוסר משילות'".

פילוח עמדות ועדת השרים לענייני חקיקה - מדד עצמאות הכנסת קיץ 2015

דחיינות במקום משילות

השוואה בין פילוח החלטות ועדת השרים לחקיקה בכנס הראשון של הכנסת ה-19, אשר גם כן היה כנס קיץ מקוצר, לבין החלטות ועדת השרים בכנס הקיץ שהסתיים עתה מעלה, כי ועדת השרים בכנס האחרון נמנעה מלנקוט עמדה ודחתה את הדיון בכמעט שליש מהצעות החוק שעלו לדיון.

בחינה של החלטות ועדות השרים במהלך הכנסת ה-19 ובכנס הראשון של הכנסת ה-20 מצביעה על אינפלציה של דחיות דיון: בתוך שנתיים בלבד צמח שיעור הצעות החוק בהן הוועדה לא קיבלה החלטה בתום הכנס מ-3% לכ-28%.

השוואה בין עמדות ועדת השרים לחקיקה בכנסת ה-19 ובכנסת ה-20 - מדד עצמאות הכנסת קיץ 2015

משך דחיית דיון בהצעות חוק בוועדת השרים לחקיקה קיץ 2015 מדד עצמאות הכנסתמספר דחיות דיון בהצעות חוק בוועדת השרים לענייני חקיקה - מדד עצמאות הכנסת קיץ 2015במרבית המקרים, ועדת השרים קובעת למתי נדחה הדיון בהצעת החוק, אולם היא אינה חשה מחויבת לעמוד בלוחות הזמנים שקבעה לעצמה. כך, בהצעות חוק רבות שהיו אמורות לעלות שוב לדיון עוד במהלך כנס הקיץ הנוכחי טרם התקבלה החלטה, ובהצעות חוק שעלו לקראת סוף הכנס נקבע כי הדיון יתקיים בתוך שבועות ספורים — זאת למרות שוועדת השרים אינה מתכנסת בתקופת פגרת הכנסת. אם לא די בכך, בכנס הקיץ הקצרצר שבו הוועדה התכנסה שבע פעמים בלבד, דחיית דיון במרבית הצעות החוק נעשתה רק פעם אחת בלבד, אולם ההחלטה על חמש הצעות חוק נדחתה פעמיים ואף שלוש. למעשה, ברוב המכריע של המקרים שבהם החליטה הוועדה לדחות את הדיון – לא התקבלה החלטה עד תום הכנס. הוועדה התנגדה ל-35 הצעות חוק וכהרגלה, הוועדה אפשרה חופש הצבעה לח"כים רק בהצעת חוק יחידה שעוסקת בכנסת עצמה. בנוסף, בחמש הצעות חוק הוועדה קבעה שהן לא יעלו כלל לקריאה טרומית אלא ימתינו להצעת חוק ממשלתית דומה ואז יוצמדו אליה, ובהצעת חוק אחת הוחלט על הקמת צוות ממשלתי שיבחן את הנושא.

בין הצעות החוק שוועדת השרים התנגדה להן: הצעת חוק שירות המילואים (תיקון – ביטוח פנסיוני) (פ/1264) של ח"כ איילת נחמיאס-ורבין, הצעת חוק המזונות (הבטחת תשלום) (תיקון – החרגת הכנסה מעבודה או ממשלח יד ממבחן ההכנסה) (פ/70) של ח"כ מאיר כהן, החלת דין רציפות על הצעת חוק זכויות הדייר בדיור הציבורי (תיקון מס׳ 5) (מתן מידע לשוכר בדיור ציבורי) שעברה קריאה ראשונה בכנסת ה-19, וכמובן – חוק הממשלה (תיקון – ועדת שרים לענייני חקיקה) (פ/470) של ח"כ סתיו שפיר.

"לא נעים להצביע נגד, אז נדחה את הדיון"

בקואליציה הצרה והשברירית שבה כל ח"כ עלול להטות את הכף לרעה, ועדת השרים נזהרת מאוד בכבודם של ח"כים מסיעות הקואליציה. על מנת למנוע חיכוכים מיותרים, הוועדה נמנעה מלהתנגד להצעות חוק של ח"כים מהקואליציה ובמקום זאת נקטה בשיטות שונות של "קבורת חמור": הקמת צוות ממשלתי, דרישה להמתנה להצ"ח ממשלתית ובעיקר – דחיית דיון. שיעור דחיות הדיון בהצעות חוק של ח"כים מהקואליציה גדול משמעותית מדחיות הדיון בהצעות חוק של ח"כים מהאופוזיציה, שם היד חופשית יותר להתנגד.

עמדות ועדת השרים לענייני חקיקה אופוזיציה מול קואליציה - מדד עצמאות הכנסת קיץ 2015

"בעד והצמדה לממשלתית": גניבת קרדיט או ואקום רגולטורי?

אינפלציה בהחלטות בעד והצמדה לממשלתית - מדד עצמאות הכנסת קיץ 2015כפי שעלה בעבר במדדי עצמאות הכנסת הקודמים, גם הפעם ועדת השרים התנתה בעשר הצעות חוק את תמיכתה בהצבעה בקריאה טרומית בלבד בכך שקידום הצעת החוק ייעשה רק יחד עם הצעת חוק ממשלתית בנושא דומה. במקרים רבים הגשת הצעות החוק הפרטיות הפכה לתמריץ לחקיקה הממשלתית, עד שלעתים לא ברור האם מטרת הממשלה היא "לגזול" את הקרדיט על הצעת החוק מהח"כים היוזמים, או שמא מדובר בוואקום רגולטורי שהממשלה לא נתנה עליו את הדעת טרם הגשת הצעת החוק הפרטיתגם כאן ניתן לראות אינפלציה בשיעור ההתניות, ויש לציין, כי ועדת השרים נמנעה מלתמוך בקריאה טרומית בחמש הצעות חוק נוספות (שלא נכללו בגרף להלן) והתנתה את קידומן בהגשתן של הצעות חוק ממשלתיות.

ועדת השרים לחקיקה כופה את החלטותיה על הכנסת

ניתוח הצעות החוק שעלו לקריאה טרומית להצבעה מעלה, שהסיכוי להעביר הצעת חוק שוועדת השרים התנגדה לה הוא קלוש. רק שלוש הצעות חוק שוועדת השרים לא תמכה בהן הצליחו לעבור בקריאה טרומית. הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – סמכות מקומית) (פ/674) של ח״כ קארין אלהרר עברה על חודו של קול לתרועות הח"כים והתקשורת. הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון – ביטוח אבטלה לעובד עצמאי) (פ/773) של ח"כ סופה לנדבר והצעת חוק העונשין (תיקון – פניה למוקד חירום והצלה בקריאת שווא לעזרה) (פ/8) של ח"כ עמר בר-לב עברו הודות לנוהל "ההצמדה", לפיו ניתן להעלות הצעת חוק להצבעה במידה שעולה הצעת חוק זהה. הח"כים, שזכו להתנגדות ולדחיית דיון בחודש, בהתאמה, הצמידו את הצעות החוק שלהם להצעות חוק זהות של ח"כים מהקואליציה שדווקא זכו לתמיכה וכך עקפו את עמדת ועדת השרים.

אכיפת משמעת קואליציונית על ח"כ שלא המתין להחלטת הממשלה ארעה בהצבעה על הצעת חוק העונשין (תיקון – גזר דין מוות למורשע ברצח בנסיבות טרור) של ח"כ שרון גל, שוועדת השרים קבעה כי יוקם צוות ממשלתי לדון בה. ח"כ גל החליט להעלות את הצעת החוק להצבעה בכל זאת – והצעת החוק נפלה בסיוע ח"כים מהקואליציה.

סטטוס הצבעות על הצעות חוק במליאה לפי עמדת ועדת השרים לחקיקה - מדד עצמאות הכנסת קיץ 2015לעומת זאת, כל החלטה של ועדת השרים שאיננה תמיכה נאכפת בקפדנות. כך, הצעות חוק שוועדת השרים התנגדה להן נפלו בהצבעות, אך יחד איתן נפלו גם הצעות חוק שהדיון בהן נדחה, שניתן בהן חופש הצבעה או שהממשלה החליטה להקים צוות ממשלתי – והח"כים למרות זאת החליטו להעלות את הצעת החוק להצבעה. הח"כים היוזמים של ארבע הצעות חוק נוספות שלא זכו לתמיכת הוועדה, ובחרו להעלות אותן להצבעה, נסוגו ברגע האחרון והפכו אותן הצעות לסדר בלחץ הממשלה. במקרים נוספים, שאינם מצוינים בגרף זה, הח"כים היוזמים שוכנעו על ידי הממשלה לדחות את ההצבעה ובכך למנוע את הפלת הצעת החוק.

מקרה כזה של דחיית הצבעה התרחש בהצעת חוק ההתגוננות האזרחית (תיקון – הקמת תשתית חיבור לרשת אלחוטית במקלטים שביישובי קו העימות) של ח"כ אורלי לוי-אבקסיס. לאחר שוועדת השרים קבעה כי הדיון בהצעת החוק יידחה בשלושה חודשים, ובפועל ביותר מחמישה חודשים בגלל פגרת הקיץ, ח"כ לוי-אבקסיס העלתה אותה לדיון במליאה באמצע חודש יוני. לאחר שנציג הממשלה בדיון, סגן שר הביטחון ח״כ אלי בן-דהן, הבטיח שוועדת השרים תקדים את הדיון ותקיים אותו במהלך כנס הקיץ, התרצתה ח"כ לוי-אבקסיס והסכימה לדחות את ההצבעה. מיותר לציין, שהצעת החוק לא עלתה מאז לדיון.

על מדד עצמאות הכנסת

מדד עצמאות הכנסת של המשמר החברתי התפרסם לראשונה בתום הכנס הראשון של הכנסת ה-19. מטרתו לבחון את מידת ההפרדה בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת, ואת מידת השפעתם של הממשלה ומוסדות הקואליציה על חופש הפעולה של חברי הכנסת בהליכי החקיקה ובהצבעותיהם.

קראו את מדד עצמאות הכנסת לקיץ 2013, חורף 2014, קיץ 2014, לסיכום הכנסת ה-19.

השליטה של ועדת השרים (כלומר – הרשות המבצעת) בכנסת באה לידי ביטוי באמצעות הנהלת הקואליציה, גוף שמאגד את ראשי סיעות הקואליציה, המקבל מדי שבוע את סיכום עמדות ועדת השרים לענייני חקיקה ודואג לאכוף את המשמעת הקואליציונית על פי תכתיביה. לאור הטענות החוזרות המושמעות – בעיקר מכיוון הממשלה – על "היעדר משילות", המשמר החברתי החליט לבחון את הטענה באופן מעשי – ברמת ועדת השרים לענייני חקיקה, שברוב המוחלט של המקרים היא תנאי סף לקידום הליכי חקיקה בכנסת, וגם בהצבעות חברי הכנסת על הצעות חוק שונות.

המדד מורכב משני סוגי נתונים:

  1. ניתוח החלטות ועדת השרים לענייני חקיקה ביחס להצעות חוק פרטיות מהקואליציה ומהאופוזיציה. המדד בוחן את המתאם בין עמדת ועדת השרים לבין הזהות הפרלמנטרית של חברי הכנסת שהציעו את הצעות החוק.
  2. ניתוח גורלן של הצעות החוק במליאה – כאן אנו בוחנים את המתאם בין עמדת ועדת השרים לבין עצם השאלה אם הצעת החוק תועלה להצבעה, וכן את המתאם בין עמדת הוועדה (אשר, כאמור, נאכפת על חברי הקואליציה באמצעות הנהלת הקואליציה ויו"רי הסיעות) לבין תוצאות ההצבעה.

המתודולוגיה

ניתוח עמדות ועדת השרים לענייני חקיקה

  1. ראשית נאספו כל החלטות ועדת השרים לענייני חקיקה כפי שהועברו למזכירות הכנסת מדי שבוע והחלטות הוועדה בנוגע להצעות חוק פרטיות הוקלדו לתוך מסד נתונים.
  2. הצעות החוק הפרטיות לשתי קבוצות: הצעות חוק "של הקואליציה", שהוגדרו ככאלה כשהיוזם הראשון שלהן הוא ח"כ מהקואליציה, והצעות חוק "של האופוזיציה" – כאלה שהיוזם הראשון שלהן הוא ח״כ מהאופוזיציה.
  3. בסוף התהליך בוצע כימות של עמדות ועדת השרים לענייני חקיקה להצעות החוק, לפי חתכים שונים.

ניתוח גורלן של הצעות החוק במליאה

  1. בסיס הנתונים ששימש את הניתוח הוא מאגר ההצבעות של הכנסת, תוך השלמת נתונים מתוך הפרוטוקולים של הדיונים במליאה.
  2. הצעות החוק פולחו שוב להצעות חוק "של הקואליציה" ו"של האופוזיציה" לפי הפרמטרים שלעיל.
  3. לגבי כל הצעת חוק נבחנה גם עמדת ועדת השרים.
  4. בסוף התהליך בוצע כימות של הצעות חוק שהתקבלו או שנדחו, לפי חתכים שונים.
נגישות
מאז הבחירות, ועדת השרים לחקיקה דחיינית מבעבר ומכפיפה את הח"כים לפקידי הממשלה | המשמר החברתי

האתר נבנה ע"י - 5BreadCrumbs