מורה נבוכים: הצעת החוק שאמורה לשנות את ענף התכנון והבינוי

הצעת חוק התכנון והבנייה (הצעת חוק ממשלתית) עברה בסוף חודש יולי האחרון (2013) בקריאה ראשונה ברוב של 65 בעד, 16 נגד. הצעת החוק היא נגזרת משוכללת של הצעה אחרת בת למעלה מ-600 עמודים שהועלתה לדיון בכנסת לפני שלוש שנים מטעם השר גדעון סער. הצעה זו נפלה בשל התנגדותו של ח"כ אביגדור ליברמן, ובמקומה הוצע תיקון לסעיף מס' 102. הצעת החוק תעלה בשבוע הקרוב לקריאה שנייה ושלישית, וצפויים דיונים רבים בנושא חוק התכנון והבנייה בוועדת הפנים של הכנסת.

הצעת החוק הנוכחית נועדה לזרז את הליכי התכנון והבנייה בישראל באמצעים שונים:

* יצירת מדרג ואבחנה בין מסלולי רישוי להיתרים שונים

* הקמת ועדות משנה

* הרחבת סמכויות

* הקמת מכוני בקרה

* הגדלת השקיפות של ההליכים, ייעולם ושיפורם עבור האזרח

להלן עיקרי ההצעה:
1. הגדרות חדשות למושגים "מבנה דרך", "מתקני דרך", "בקרת ביצוע", "בקרת תכן", "גורם מאשר", "מכון בקרה", "תכן הבנייה", תכנית דרך" ו"תשתיות לאומיות". לשינויי ההגדרות המוצעים יש השלכות – הם ידרשו תוספת תחנות של תחבורה ציבורית, תוספת חניות, מתקני איתות, בקרה, ניטור ומדידה, ומתקני טעינה לרכבים חשמליים ולרכבות.

2. כינון ועדות מקומיות שונות וביניהן ועדה מקומית רגילה וועדה מקומית עצמאית. לוועדה מקומית עצמאית יהיו אותן הסמכויות של ועדה מקומית רגילה, ומלבדן גם
הסמכות להגדיל שטחים לצורכי ציבור, הסמכות להוסיף שימושים ציבוריים לקרקע המיועדת לשימוש ציבורי מסוים, וכן הסמכות לאשר שינויי ייעוד מסוימים של קרקעות – למשל להגדיר שטחים שהותרו לבנייה למגורים כמיועדים תעסוקה, למלונאות, לחניון ציבורי ועוד.

3. יצירת מדרג ואבחנה בין מסלולים רישוי להיתרים שונים: הבנייתם של הליך רישוי מלא, הליך רישוי מקוצר, והליכי עבודות ושימושים שיהיו פטורים מהיתר.

4. הקמת ועדת משנה לערעורים שתמנה המועצה הארצית. ועדה מקומית ששר הפנים יהיה רשאי להעביר את סמכויותיה לוועדה המחוזית. שר הפנים, הוועדה המחוזית והוועדה לתשתיות יוכלו לקבל מהוועדה המקומית וממהנדס הוועדה את המידע הדרוש להם לצורך מילוי תפקידם.

5. יצירת מנגנון דיווח. סדרי היום של הוועדה המקומית יישלחו גם לנציגים בעלי דעה מייעצת בוועדה האזורית, למתכנן המחוז ולגורמים נוספים שיקבע שר הפנים בתקנות. מתכנן המחוז יעביר את סדר היום לנציגי השרים בוועדה המחוזית. כל אלו יהיו רשאים לעיין במסמכי הוועדה המקומית, עמדותיהם יקבלו ביטוי בפרוטוקול ותעמוד להם הזכות לבקש תיקון פרוטוקול ולקבל את תמליל הפרוטוקול.

6. פרסום החלטות. החלטת מוסד תכנון תפורסם בתוך שלושה ימים מתחילת תוקפה.

7. פרסום דוחות שנתיים. יושב ראש מוסד תכנון יחויב לפרסם דוח שנתי על פעולות המוסד ועמידתו בלוח הזמנים שנקבע. הדו"ח יפורסם באתר האינטרנט של מוסד התכנון (למעט דוחות העוסקים במתקנים ביטחוניים) ויוגש לשר הפנים.

8. ייעול ההליך עבור גופים ציבוריים. גופים ציבוריים יוכלו להגיש תכניות ישירות למוסד התכנון, ללא צורך בפנייה למשרדי הממשלה; גם מי שאינו בעל הקרקע בשלמותה, אך יש בבעלותו לפחות 80% ממנה, יוכל להגיש תכנית. תכנית שתוגש לוועדה המקומית תחויב קודם להגשתה בחוות דעת של מהנדס הוועדה המקומית.

9. הרחבת סמכויותיהן של הוועדות המקומיות. הוועדות המקומיות יוכלו לקבוע בעניינים הבאים:
א. שינוי יעוד קרקע

ב. קביעת גובה בניינים

ג. הגדלת השטח שניתן לשנות ייעודו לתחנת דלק

ד. הוספת שטחי בנייה להקמת מתקני תשתית מקומיים

ה. קביעת אתר לשימור

ו. הוספת שטחי בנייה לשטח המיועד לבנייה בהיקף מצומצם בלבד

ז. הוספת שטחי שירות בקומות תת-קרקעיות

ח. קביעת הוראות להריסת בניינים.

10. הארכת פרק הזמן להגשת השגה מ-30 יום ל-60 יום. הארכה כזו תיתן לציבור הזדמנות להגיש השגות. הצעת החוק כוללת הגדרה של כללים ברורים ואחידים בכל מוסדות התכנון ביחס לתנאים להגשת השגות.

11. פרסום מסמכי תכנית לציבור. מסמכי תכנית, וכל מסמך אחר שהוגש למוסד תכנון על ידי מגיש התכנית, וכן חוות דעת שהוגשו למוסד התכנון בהתאם להוראות החוק, יהיו פתוחים לעיון הציבור במועד הגשתם למוסד התכנון ויפורסמו באתר האינטרנט של מוסד התכנון.

12. קביעת לוח זמנים מרבי לאישור תכניות. ייקבע לוח זמנים מרבי לאישור תכניות ברמות השונות: תכניות בסמכות הוועדה המקומית, תכניות בסמכות הוועדה המחוזית ותכניות בסמכות המועצה הארצית. אם מוסד התכנון לא עמד בלוח הזמנים הנדרש, לבקשת מגיש התכנית תועבר התכנית להמשך דיון במוסד תכנון גבוה ממוסד התכנון המוסמך.

13. הגבלת תקופת ההחלטה על תכניות. מוסד תכנון יחליט אם לאשר או לדחות תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת תוך שלושה חודשים מיום תקופת הפקדתה. אולם לגבי תכנית מתאר מקומית החלה על כל מרחב התכנון המקומי, יחליט מוסד התכנון תוך עשרה חודשים מתום תקופת הפקדתה; שר הפנים רשאי להאריך את התקופות האמורות עד שלושה חודשים נוספים.

14. התחלת עבודות תיתכן רק באישור רשות הרישוי. לא תבוצע עבודה לפי היתר אלא אם כן נתנה רשות הרישוי לבעל ההיתר אישור כי ניתן להתחיל בביצוע העבודות. טרם תחילת ביצוע עבודות, נדרש בעל ההיתר להשלים פרטים שלא היו ידועים לו בעת הגשת הבקשה להיתר. כך למשל הוא נדרש למנות אחראי לביצוע הבנייה, למנות קבלן רשום, להתקשר עם מעבדה מוכרת שתבצע את הבדיקות הנדרשות במהלך הבנייה וכו'.

15. שמירה על טוהר מידות. עובדי מכון הבקרה יפעלו על פי כללים שנועדו להבטיח את טוהר המידות וימנעו ניגודי עניינים בפעילותם.

16. הכרזה על קרקע חקלאית. הסמכות להכריז על שינוי יעוד קרקע חקלאית תוקנה למועצה הארצית לתכנון ולבנייה, לאחר התייעצות עם הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים.

מינויים אישיים וסמכויות מופרזות למשרדים הממשלתיים

בהצעת החוק יש כמה נקודות שכדאי לשים אליהן לב:

א.      ראשית, יש לבדוק שהמינויים האישיים יהיו של אנשים ראויים. לוועדות הערר יתווספו נציגי השרים להגנת הסביבה, משרד הבינוי והשיכון, כן משרד תחבורה.

ב.      בוועדה המקומית שר הפנים רשאי להוסיף שני נציגים שלא מקרב עובדי המדינה והרשויות המקומיות, שלהם השכלה מקצועית רלוונטית וניסיון בענייני תכנון ובנייה.

ג.       ועדה מקומית עצמאית וכן ועדה מקומית עצמאית מיוחדת – בשתי אלו יכהן נציג שמינה שר הפנים.

ד.      בסמכותו של שר הפנים למנות מהנדס מלווה לוועדה המקומית.

ה.      מי שהורשע בעבירה שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אינו ראוי לכהן כחבר מוסד תכנון, או מי שהוגש נגדו כתב אישום, או מי שעלול להימצא בניגוד עניינים – לא ימונה לחבר מוסד תכנון ולא יכהן כחבר.

ו.        הודעה על התקבלותה של תכנית בוועדה המקומית תישלח לנציגים בעלי דעה מייעצת בוועדה המקומית, למתכנן המחוז ולגורמים נוספים שיקבע השר.

ז.       כדי לאפשר את הגמישות הנדרשת בפרויקטים מורכבים של תשתית לאומית, יש לאפשר לוועדה לתשתיות לאומיות לקבוע אישור תכנון ברמת המתאר לגבי חלקים שאינם משמעותיים בתחום התכנית.

ח.      כדי לייעל ולזרז את הליכי אישורן של תכניות, מוצע כי יו"ר הוועדה המקומית יופקד על תכניות העוסקות בנושאים נקודתיים ופשוטים יחסית, הנוגעות לשטח מצומצם.

ט.      מוצע לתת בידי שר הפנים סמכות לקבוע סוגי בניינים, עבודות או שימושים שבשל מהותם, אופיים או היקפם לא נדרשת לגביהם בקרה של מכון בקרה.

י.        מוצע להקנות למוסד תכנון (למעט ועדה מקומית) שאישר תכנית את הסמכות לאשר הוצאת היתר על פי התכנית האמורה, אף שלא מולאו תנאים שנקבעו בתכנית כתנאי לביצועה, וזאת אם שוכנע כי אין באישור כדי לפגוע בהבטחת המטרות שבשלהן נקבעו התנאים האמורים.

יא.     מוצע לתת בידי שר הפנים את הסמכות לקבוע מסלול רישוי בדרך מקוצרת. מסלול כזה יחול על סוגי בניינים, עבודות ושימושים בעלי השפעה מעטה מבחינה הנדסית, סביבתית ומרחבית. במסלול זה, על רשות הרישוי לתת את ההיתר בתוך 45 ימים ממועד קליטת הבקשה.

יב.    מוצע לתת בידי שר הפנים את הסמכות לקבוע סוגי עבודות ושימושים שאינם בעלי השלכה מהותית מבחינה הנדסית וסביבתית, אשר יהיו פטורים מקבלת היתר.

יג.     שר הפנים ישלוט במכון הבקרה, בתנאים, בהגבלות, בעובדים ובמתן אישורים.

סיכום

בניגוד להצעת החוק הקודמת שנפלה, הצעה שביקשה לשנות את השיטה מהיסוד ולהתחיל אותה מאפס, התיקון הנוכחי משפר את השיטה הקיימת ושומר על האיזון הקיים בבירוקרטיית התכנון והבנייה בישראל. זהו יתרון גדול. אולם בשל מעורבותם של גופים שונים בעלי השפעה וכח בתחום הבנייה הצעת החוק מלאה ב"ג'ובים" שיש למלא, תפקידים בשכר שרק השר רשאי להחליט על איושם. מצב כזה עלול להיות פתח לשחיתויות ומינויים אישיים.

מח"כ דב חנין ועד לבעז טופורובסקי, הרוב המוחלט של השרים שיבחו בוועדת הפנים והגנת הסביבה את הצעת התיקון לחוק, אולם התריעו על מספר מחדלים שעלולים להופיע בהמשך. בדיון שהתקיים בנושא לפני שבועות  (כאן אפשר לקרוא את עדותו של משקיף המשמר מהדיון) הביעה ח"כ תמר זנדברג חשש מכך שחיזוק הוועדות המקומיות לא יביא לחיזוק השליטה של נבחרי הציבור. נציג האגודה לזכויות האזרח ציין שבהצעת התיקון לחוק אין כלל התייחסות לדיור בר השגה, ואף הזהיר מביזור הסמכויות אשר יביא להגדלת הפערים בין המרכז לפריפריה. דברים דומים אמר גם ח"כ דב חנין: "צריך להיזהר מיצירת מערכת שמפרידה בין ישראל המרכזית והעשירה לישראל הפריפרית".