מחלוקת בין פקידי האוצר לחברי ועדת החוקה בנוגע לתיקון חוק-יסוד הנוגע לתקציב המדינה

ועדת החוק חוק ומשפט התכנסה אתמול (ב') לדיון השבועי בנושא הגברת המשילות. הדיון נסוב סביב הצעה לתיקון סעיפים לחוקי יסוד: הכנסת, הממשלה ומשק המדינה. הצעה זו שהוגשה ע"י ח"כים מסיעת הליכוד ישראל-ביתנו אושרה בקריאה ראשונה באמצע חודש מאי בוועדת חוקה חוק ומשפט. מטרות הצעות התיקונים לערוך שינויים בחוקי היסוד המוזכרים לעיל, במספר נושאים: הראשון, מספר השרים וסגני השרים שיכהנו בממשלה; השני, אחוז החסימה; השלישי, מימון מפלגות; הרביעי, הצעות אי-אמון, והחמישי, תקציב המדינה ואי-קבלת תקציב המדינה. 

עיקר הדיון אמש (ב') התמקד בתיקון סעיפים של שני חוקי יסוד:

1. סעיף 36ב לחוק יסוד: הממשלה – השינוי המבוקש, הארכת הימים שבמסגרתם ניתן לחוקק את חוק התקציב השנתי – "במקום 45 ימים יבואו 100 ימים". בדברי ההסבר נכתב (זו גם עמדת הוועדה) כי: "סעיף 36 לחוק יסוד: הכנסת קובע עילה לפיזור הכנסת בשל אי קבלת חוק תקציב, שכן אישור תקציב הוא אחד המבחנים למשילות של הממשלה. הסעיף גם קובע את התקופה לאישור חוק התקציב אחרי בחירות או אחרי הרכב ממשלה חדשה, בניסיון לאזן בין הצורך לתת לממשלה חדשה זמן נאות להציעה תקציב ולכנסת לדון בו ולאשר אותו, ובין הצורך לקצוב פרק זמן שלא יביא את המדינה להתנהלות מזיקה וללא תקציב למשך תקופה ארוכה מדי"…." מוצע לתקן את הסעיף"…" שעל פיה יינתן לממשלה ולכנסת פרק זמן של 100 ימים לאישור חוק תקציב לאחר בחירות".

לעניין הסיפא לציטוט, הדיון בוועדה התנהל בשקט ונראה שלאור התנהלות הממשלות הקודמות, ברור לכל כי 45 ימים אינם מספיקים להבאת הצעת חוק ראויה והפיכתה מהלכה למעשה. יו"ר הוועדה, ח"כ דוד רותם, טוען שעל מנת לאשר תקציב צריך 45 ימים לפחות. היועצת המשפטית של הוועדה טוענת- "חוק היסוד צריך לקחת את כול הסיטואציות, אפילו הלא מיטביות ולפי זה לקבוע את הזמנים, ולא לקבוע את הזמנים לפי הסיטואציה הטובה ביותר" (כוונתה היא להציב לוח זמנים לפי המקרים הקיצוניים ולא האידיאליים). אחד מנציגי האוצר טען לעומתם, ש-45 ימים הם זמן ארוך מדי. אחד מעורכי הדין שנכחו בדיון טען, שעל חוק-יסוד לכלול זמן מינימלי ולא מקסימאלי לאישור התקציב, שכן בכוחו של זמן מקסימלי לכבול את שיקול הדעת של הממשלה.

לדעתי התכליות שעומדות בבסיס החוק הן ראויות ונכונות. תכליות אלו מקבלות משנה תוקף בראיה לאחור לשנים 2009 ו- 2010, בהן הוארכו בהוראות שעה ימי אישור התקציב ל- 107 ימים. בשנים האחרונות השלמת התקציב אורכת כ- 135 ימים מיום כינון הממשלה. מכאן שבמבחן התוצאה 45 ימים לאישור התקציב הוא גבול שלא ניתן לעמוד בו ואנו עדים למצב בו החריג (כלומר חריגה מ- 45 ימים), הפך להיות הכלל. אך דעות שטוענות שלקביעת זמן מקסימום יש השפעה ניכרת על כבילת שיקול הדעת של הממשלה, אף הן נכונות. שהרי זרוז בחקיקת חוק התקציב כמוה כנסיעה מהירה בכביש, והשלכותיה הן פגיעה ביכולת לקבל החלטות ככל שמהירות הנסיעה גבוה יותר.

בנסיבות דנן וכדעה אישית, דומה כי ההצעה לאפשר פרק זמן של 100 ימים לאישור התקציב, היא החלטה שרואה לנגד עיניה את ניסיון של ממשלות קודמות ובאותה נשימה זוכרת שבכוחן של ממשלות, אם הן לא מספיקות להעמיד חוק תקציב תוך 100 ימים, לחוקק הוראות שעה להארכת הזמן. בכך משיג התיקון גם איזון בין שלוש התכליות לעיל, וגם מימוש מרחב שיקול הדעת בהיבט הרחב יותר, אם קרה וממשלה נכבלה ע"י מקסימום ימים.

2. שינוי סעיף 3ב לחוק יסוד: משק המדינה – השינוי המוצע: "בסעיף קטן (א), אחרי "מהתקציב השנתי הקודם" יבוא "לרבות שינויים תקציביים שהיו במהלך השנה". לפי דברי ההסבר להצעת התיקון לחוק המשמעות היא – "סעיף 3ב… קובע שאם חוק תקציב שנתי לא התקבל לפני תחילתה של שנת הכספים, אפשר יהיה, על בסיס הסכמת רוב חברי הכנסת שניתנה בשנה הקודמת, להמשיך את הפעילות הכלכלית והממשלה תהיה רשאית להוציא באותו חודש סכום שאינו עולה על החלק ה- 12 מחוק התקציב השנתי הקודם.. מסעיף זה לא ברור אם החישוב של החלק ה- 12 נעשה לפי התקציב השנתי כפי שאושר או לפי התקציב השנתי כפי ששונה בשנה הקודמת".

כך למשל אם נבחרה ממשלה ולא אושר תקציב לשנה הבאה לפני היבחרה. בנקודה זו טוענת הוועדה שסעיף חוק היסוד הנדון לא ברור. כלומר: מחד גיסא, החוק מורה לממשלה הנבחרת לפנות לחוק התקציב שאושר באותה שנה ובכך מונע ואקום תקציבי, מאידך, מהחוק לא ממש ברור לגבי אופן תחולת חוק התקציב השנתי- האם להחיל אותו עם שינויים שנעשו ע"י הממשלה הקודמת (ולעתים ללא אישור הכנסת), או שמא להחיל חוק תקציב כפי שאושר ע"י הכנסת (ללא שינויים). זו השאלה שהעסיקה את הוועדה במהלך הדיון.

בהקשר זה, עמדת הוועדה הייתה שעל התיקון לחוק היסוד לכלול הוראה שמורה על הממשלה הנבחרת להחיל את חוק התקציב שאושר עם השינויים, בעוד שעמדת פקידי האוצר הייתה להחיל את חוק התקציב ללא שינויים. ברור לכל שעמדת הוועדה תגרום לכבילת שיקול הדעת של הממשלה הנבחרת באופן כמעט מוחלט, בעוד שעמדת הפקידים תפגע פחות בשיקול הדעת ותבטיח שמירה על רצון הרוב. זאת ועוד, לדעתי עמדת הוועדה עומדת בסתירה לערכי הדמוקרטיה, בכך שרצון הבוחר לא בא לידי ביטוי לאחר הבחירות, לאור העובדה שהממשלה בה הוא בחר משתמשת בתקציב שנוגד את תפיסת עולמה.

דעתי בהקשר זה טרם גובשה במלואה, אך ברור לי שבבסיס כל חוק המשילות עומדת מטרה חשובה ומהותית – הגברת המשילות של הממשלות המכהנות. יחד עם זאת, לא ברור איך התיקון שמבקשת הוועדה להכניס לסעיף 3ב יכול לתרום לחיזוק משילות. דהיינו, איך ממשלה שנבחרה ומקבלת עליה תקציב ישן יכולה להגביר משילות. בנקודה זו ראוי להזכיר שממשלה יכולה ליפול בהצבעת אי-אמון על התקציב, או על שינויים בו וכאשר תיבחר הבאה, היא תהיה כבולה לאותו תקציב – זהו מצב אבסורדי!

לסיכום, השינוי שהוועדה מבקשת לעשות יכול לעלות לכדי פגיעה ממשית בדמוקרטיה וברצון הרוב. לדעתי, ראוי שהנושא ידון בפני כל חברי הכנסת ולא בוועדה די ריקה, כפי שקרה היום.

נוכחים: יו"ר הוועדה ח"כ דוד רותם, ח"כ מרדכי יוגב- חבר בוועדה, ח"כ רוברט אליטוב, ח"כ חמד עמאר, ח"כ רונן הופמן, ח"כ אורית סטרוק, ח"כ ג'מל זחלכא, ח"כ אורי מכלב