מכתב ששלחנו למשרד המשפטים ב-7 ביולי על תקציב דו-שנתי: ״ספק רב אם בג"ץ יוכל לקבל פעם נוספת את הטענה שהחקיקה הזמנית היא מחויבת המציאות. אשר על כן, המשמר החברתי קורא לכם שלא לקדם את הצעת החוק״
לכבוד: משרד המשפטים – מחלקת ייעוץ וחקיקה
שלום רב,
הנדון: הערות המשמר החברתי לתזכיר חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009-2016 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון מס' 5)
אני מתכבדת להגיש לכם את הערות המשמר החברתי לתזכיר חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009-2016 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון מס' 5).
עמדת המשמר החברתי היא כי מן הראוי שלא לקדם את התיקון המבוקש, וזאת מן הנימוקים הבאים:
1) תקציב דו-שנתי פוגע ביכולתה של הכנסת לקיים פיקוח ובקרה על התקציב, וככזה, פוגע בהליך הדמוקרטי. המתכונת החוקית הקיימת, במסגרתה נדרשת הכנסת להכריע מדי שנה אודות התקציב לשנה העוקבת, מיועדת לאפשר לה לקיים דיון מושכל בסדרי העדיפויות הלאומיים, להכריע מתוך המחלוקות הפוליטיות ולקדם סוגיות שיש להן חשיבות ציבורית. הפיכת התקציב מחד שנתי לדו-שנתי מצמצמת למעשה את סמכותה של הכנסת להשפיע על המהלך המשמעותי ביותר של קביעת מדיניות לאומית, ופוגעת בריבונותה. לעניין זה יצוין, כי המעקב שמקיים המשמר החברתי בחמש השנים האחרונות אחר עבודת הכנסת, מראה כי בשנים האחרונות מתרחש תהליך הדרגתי של כרסום בכוחה והשפעתה. כבר כיום, הכנסת מתקשה לממש את תפקידה כרשות המחוקקת, בשל תלותה הכמעט–מוחלטת במשמעת הקואליציונית, ובהחלטות ועדת השרים לענייני חקיקה, הפועלת ללא מעמד סטטוטורי וללא שקיפות; אנו סבורים כי בנסיבות אלה, המדיניות הדרושה היא חיזוק הכנסת במסגרת מערך האיזונים והבלמים, ולא החלשה נוספת שלה.
2) תקציב דו-שנתי במתכונת המוצעת לא יפתור את בעית השמירה על תקציב מאוזן, ועולה חשש כי אף יחריף אותה. בתזכיר החוק מוצעת "התוכנית המאזנת" כמנגנון בקרה על ההפרשים בין תחזית ההוצאות לסכום הוצאה הממשלתית שאושרה לשנת 2018 ולסכום הגירעון לשנת 2018. מנגנון זה פגום בכל תרחיש תקציבי אפשרי:
בתרחיש שבו יקבע האוצר כי אין כל הפרש, הרי שעמדה זו לא תהיה נתונה לפיקוח פרלמנטרי או דיון ציבורי כלשהו;
בתרחיש שבו הממשלה תראה לנכון להגיש תוכנית מאזנת, המנגנון יאפשר לה להמשיך לעבוד תחת תקציב המשכי, גם אם לא תצליח למצוא פתרונות לכשלים התקציביים שיצוצו.
אולם התרחיש המטריד ביותר הוא זה שבו משרד האוצר יאתר פער צפוי בין התחזיות, אך יבחר להימנע מהגשת התוכנית המאזנת לכנסת בשל החשש מההשלכות על היציבות הפוליטית. זאת, כיוון שהמנגנון המוצע מספק לממשלה תמריץ שלא לפנות לקבלת אישור מהכנסת, ותחת זאת, עשוי לעודד אותה להתמודד עם בעיית הפערים הרחק מהביקורת הפרלמנטרית והציבורית, בחדריה הסגורים של הממשלה.
ככלל, המנגנון יאפשר לממשלה לפעול תחת פיקוח פרלמנטרי אפסי. כך למשל, עלול לקרות במקרה שבו תבקש הממשלה להעלות את יעד הגירעון כדי לכסות על תכנון תקציבי לקוי. כך בדיוק פעלה הממשלה בארבע השנים האחרונות, כאשר העלתה את יעד הגירעון 5 פעמים, בסתירה מוחלטת למדיניותה המוצהרת.
החשש מהחלטות לא ענייניות מבחינה תקציבית אינו חשש בעלמא; שהרי גם התקציב הדו-שנתי לשנים 2017-2018 הוא תוצאה של הסכמות פוליטיות. בדברי ההסבר לתזכיר החוק כתוב במפורש כי התקציב יהווה "יישום ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו עם כינון הממשלה ה– 34".
הניסיון מראה, כי לתקציב הדו-שנתי יש השלכות שליליות גם על תקצוב המשרדים החברתיים. כך בתקציב הדו-שנתי של 2011-2012 וכך בתקציבים הדו-שנתיים שאושרו לאחר מערכות בחירות – השינויים המרובים הנערכים בתקציב במהלך שנת התקציב השנייה, פוגעים בתקציבים חברתיים של המשרדים השונים, בין אם בשל קביעת "סעיפי אפס" ובין אם בשל תקצוב–יתר.
גם אגף התקציבים במשרד האוצר התנגד לקידום התקציב הדו-שנתי. במכתב ששלח הממונה על התקציבים באוצר, מר אמיר לוי, ליו"ר ועדת הכספים, ח"כ משה גפני, הוא כותב: "נוכח החשיבות שבשמירה על מדיניות פיסקאלית אחראית, הניסיון הנצבר בתקציב המדינה לשנים 2011-2012 והיעדר הניסיון הבינ"ל בנושא, עמדתנו המקצועית הינה כי יש להשאיר על כנה את הוראת חוק יסוד: משק המדינה לפיה תקציב המדינה יהיה לשנה אחת".
3) התקציב איננו תקציב דו-שנתי, כי אם תקציב תלת שנתי. מה שמוצג בתזכיר כתקציב דו-שנתי הוא למעשה תכנון תקציבי של לפחות 32 חודשים מראש, היות ששנת 2019 היא שנת בחירות – וכך גם מצוין בסעיף 2, פסקה 3 לתזכיר. על כן, כינוי הולם יותר לתקציב זה הוא "תקציב תלת שנתי".
4) כלל לא ברור אם הוראת השעה תעמוד במבחן בג"ץ. כפי שמצוין בתזכיר החוק, בג"ץ אכן דחה בעבר עתירה לביטולו של חוק היסוד. עם זאת, יש לתת את הדעת על כך שבג"ץ לא חסך ביקורת מהחוק, ונמנע מפסילתו בין השאר בהסתמך על טענת המדינה, כי חקיקת חוק יסוד במתכונת חריגה של הוראת שעה, נדרשת בשל הנסיבות יוצאות הדופן של ביצוע "פילוט" לבדיקת השימוש בתקציב דו-שנתי.
הנשיאה ביניש קבעה בפסק הדין כי "קביעת הסדר חוקתי זמני אכן פוגעת במעמדם של חוקי היסוד ומוטב שייעשה בה שימוש במשורה, אם בכלל", והוסיפה כי בעניין זה "יש לתת את הדעת, בין היתר, לקיומן של נסיבות חריגות המצדיקות עריכת הסדר זמני על פני הסדר קבוע". נסיבות כאלה, טענה אז המדינה, היו הצורך בקיומו של "פילוט, שבעקבותיו יגבש המשרד המלצה האם יש מקום לעבור למשטר תקציבי דו–שנתי קבוע".
ככל שאכן היה תקציב 2011-12 בבחינת פילוט, הרי שהוא הסתיים בכישלון מהדהד בדמות גירעון תקציבי כפול מהמתוכנן. לאור כך, ספק רב אם בג"ץ יוכל לקבל פעם נוספת את הטענה שהחקיקה הזמנית היא מחויבת המציאות.
אשר על כן, המשמר החברתי קורא לכם שלא לקדם את הצעת החוק.
בברכה,
נירית מוסקוביץ'
מנהלת כללית
