המאבק על ההעברות התקציביות עובר לבג"צ: האם בית המשפט העליון יורה על ביטולן של 13 העברות תקציביות?

"חולשתה של הכנסת בהליכי הפיקוח על התקציב, היא, באותה נשימה ממש, חולשתו של הציבור בפיקוח על הליכים אלה. המתכונת של הסדרת התקציב בישראל נעשית לרוב בהליך מהיר, המשלב עם חקיקת חוק התקציב עצמו את חקיקת "חוק ההסדרים" המהווה הוראת חוק רחבה המשנה באופן מיידי הסדרים רבים ובסיסיים במשק"

המאבק על ההעברות התקציביות עובר להכרעתו של בית המשפט העליון. האם שופטי בג"צ יסכימו להטיל צו על תנאי שיאסור 13 העברות תקציביות? חברת הכנסת סתיו שפיר הגישה בשבוע שעבר (ה') בקשה לצו שיבטל את אותן העברות תקציביות, עליהן שפיר מפרטת במסמך שהוגש לבית המשפט.

"מתבקש בית המשפט הנכבד להוציא מלפניו צו על-תנאי המופנה אל המשיבים והמורה להם להתייצב (..) מדוע לא יינתן צו המורה על ביטולה של העברה תקציבית בסך של 2,790,000,000 למשרד הביטחון (..) עד להכרעת בית המשפט (..) מתבקש בית המשפט הנכבד ליתן צו ביניים המורה על עיכוב ההעברות התקציביות כמפורט בעתירה זו", נכתב בעתירה. בבקשה לבית המשפט העליון ביקשו העותרים לדון בעתירה מוקדם ככל האפשר, כך שהמצב לא יהפוך לבלתי הפיך – וההעברות התקציביות יועברו במתכונתן.

מי מחליט על התקציב? משרד האוצר הריכוזי

העתירה מתייחסת גם באופן כללי יותר לביקורת כלפי משרד האוצר, והאופן בו הריכוזיות שלו מותירה על חותמה על התקציב. מי מחליט על תקציב המדינה שלנו? אם תשאלו את אברהם (בייגה) שוחט, שר האוצר בין השנים 1992-1996 המצוטט במסמך, התשובה ברורה:

"החיסרון העיקרי הוא הריכוזיות הגדולה מאוד של האוצר. האוצר הוא ריכוזי מאוד; הגוף המחליט באופן מעשי. דיוני הממשלה הם בדרך כלל בשוליים של השוליים, וכך גם דיוני הכנסת. מעולם לא היה תקציב ששונה באופן אמיתי – לא בממשלה ולא בכנסת. ומה שמגיע ממשרד האוצר, בידיעה ובדרך כלל גם בהסכמה של ראש הממשלה, זה מה שמובא, וזה הגוף שמייצר. הוא יצרן התקציב. הוא מכניס לתוך ההצעה גם אידיאולוגיה, גם רפורמות, אבל בעיקר את הדומיננטיות ואת האגרסיביות שיש לאגף התקציבים כלפי כלל המערכת".

בהמשך גם מצוטט פרופ' אבי בן בסט אשר ממשיך את דבריו של שוחט וטוען ש"כוחה היחסי של כנסת ישראל בתהליך התקצוב הוא קטן, וכוחה של הממשלה ביחס לכנסת גדול".

כדאי לשים לב לנתונים המדהימים שח"כ שפיר מספקת אודות הגידול העצום במספר ההעברות התקציביות לאורך השנים. בין השנים 2009-2012, לטענתה, השתנו כ84.2%-89.5% מכלל תכניות התקציב באופן כלשהו במהלך שנת הכספים (לא כולל שינויים עקב עודפי תקציב). ב38%-39% מכלל התכניות שהשתנו חלה הפחתה בתקציב במהלך השנה, ובכ-51-52% חל גידול תקציבי במהלך השנה (פרט לשנת 2009, בה חל גידול בתקציב רק בכ-45% מכלל מהתכניות). עוד מוסיפה שפיר שב55%-62% מכלל התכניות חלו שינויי תקציב בשיעור של יותר מ15%.

הכנסת לא מדברת, הח"כים לא שואלים

העתירה מצטטת חלקים מתוך מחקר מעניין של ד"ר חן פרידברג ופרופ' ראובן חזן שנערך לפני כארבע שנים במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה. ממצאי המחקר מדאיגים:

"הפיקוח של הוועדה על השינויים בתקציב הוא רופף. כך למשל, בשנת 2004 נערכו דיונים ממצים רק על כ 25% מהבקשות לשינויים בתקציב, כ 25% אושרו לאחר דיון קצר וכ- 50% אושרו באופן אוטומטי".

"במקרים רבים חברי הכנסת העלו טענות על חוסר שקיפות ועל תחושת זלזול של משרד האוצר כלפי חברי הוועדה. כמו כן, לדבריהם, הנתונים על השינויים התקציביים מועברים לחברי הכנסת רק בתחילת הדיון ואין להם יכולת ללמוד את השינויים ולנתחם לפני הדיון בוועדה".

מאז המצב השתנה במעט, וחברי הכנסת יכולים לקבל את ההעברות התקציביות מבעוד מועד. ועדת הכספים של הכנסת, לטענת החוקרים המצוטטים בעתירה, נמצאת במעין מלכוד. היא צריכה להמשיך ולדון על ההעברות התקציביות, אולם לוח הזמנים שלה עמוס מאוד.

"במרוצת השנים גדל מספר הבקשות לשינויים שמשרד האוצר מעביר לוועדה, והדבר מעמיס עוד יותר על סדר היום שלה, שכאמור הוא עמוס בלאו הכי. מתברר שזו הסיבה לכך שרוב הבקשות לשינויים בתקציב המדינה, שחייבו אישור של ועדת הכספים, לא נדונו דיון ממצה בתקופה הנבדקת. יהיו מי שיטענו כי חלק מן הבקשות הללו לא חייבו בלאו הכי דיון מעמיק, שכן ידוע לכל כי אישור הוועדה הוא פורמלי בלבד"

"ברם אנו סבורים כי לפנינו זילות של כוונת המחוקק, אשר הגדיר מפורשות את הסכום האפשרי לשינויים בתקציב, שמעבר לו יש צורך בקבלת אישור הוועדה. חוק זה נקבע בדיוק בגלל הרצון להגביר את הפיקוח הפרלמנטרי על פעולות פיסקליות של הממשלה ולמנוע מצב שבו משרד האוצר יוכל לעשות בתקציב ככל העולה על רוחו לאחר שהוא אושר במליאת הכנסת.

מילה אחרונה על תקציב הביטחון

"על-פי היקפו ומשמעותו של השינוי בתקציב הביטחון במסגרת פנייה זו בסך של בסך 2,790,000,000 ש"ח, היה על הממשלה להגיש הצעת חוק תקציב נוספת לעיגונו של שינוי זה בחוק".

לטענת ח"כ שפיר והעותרים ההיקף המשמעותי של העברת התקציב הזו, ללא הסדר חקיקתי, סותר את עקרון "הסדר ראשוני" אשר מחייב את אישורה של הכנסת. משום שהעברה זו לא נעשתה בהליך חקיקה מלא טוענים העותרים שמדובר בהפרה של העיקרון ועל כן יש לבטל את ההעברה התקציבית.

"להעברת תקציב זו השפעה גדולה על תקציבם של יתר משרדי הממשלה ועל שירותים שונים שמספקת הממשלה במסגרת פעילותה השוטפת. לצד זאת, המשמעות הכלכלית של העברה תקציבית זו היא רחבה".

בהעברה התקציבית הזו ניתן למצוא את הדוגמא הטובה ביותר לאופן שבו ועדת השרים הפכה למקום בו ההעברות מאושרות באופן פורמלי, ללא התדיינות או שאלות מצד הח"כים. בישיבת ועדת הכספים מה23.12 נדרשו חברי הוועדה לאשר את ההעברה – "בהתאם להחלטת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי מיום 31 באוקטובר 2013 (..) בהתאם לסיכום בין משרדי בין משרד הביטחון ומשרד האוצר". הסכמים מוקדמים נחתים על גבה של הוועדה, אשר לה נותר רק לתת את חותמת הגומי הסופית.

אגב, אחת מטענות העותרים לגבי ההעברה התקציבית הזאת היא שמדובר בכספים אשר מקורם ברזרבות שונות בתקציב השנתי, שאושר רק חמישה חודשים לפני הגשת ההעברה התקציבית. דפוס זה של תקצוב, לטענת מחקר של מרכז המחקר של הכנסת המצוטט בעתירה, "אינו חריג בבחינת תקציב המדינה לשנים 2009-2013":

"השינויים התקציביים מגדילים את חלקו של אשכול הביטחון (בעיקר תקציב משרד הביטחון) במידה ניכרת מדי שנה, ביותר מ 15%מהתקציב המקורי (כ 10- מיליארד ש"ח). יש כמה גורמים לכך, ובהם תקצוב מרכיבי ביטחון שאינם נכללים בתקציב המקורי של כל שנה".

על אילו העברות תקציביות עתרה חברת הכנסת?

העברה תקציבית בסך 20,800,000 ש"ח לפיתוח פארק אריאל שרון

העברה תקציבית בסך 15,500,000 ש"ח עבור גרעיני ההתיישבות באמצעות חטיבת ההתישבות

העברה תקציבית בסך 580,724,000 ש"ח לעמידה ביעד ההוצאה בסעיף גמלאות ופיצויים לתכנית הסדר קרנות הפנסיה

העברה תקציבית בסך 10,000,000 ש"ח לנושאי החירום במשרד הפנים, רכישת ציוד, הדרכת סגלים לפינוי מפונים, מעקב והדרכת רשויות

העברה תקציבית בסך 10,000,000 ש"ח לצורך חיבור רשות הכבאות למערכת קשר "ניצן" (מערכת הקשר של משטרת ישראל)

הרשאה להתחייב בסך 536,000,000 ש"ח לצורך תשלום החזרי הון עבור הקמת בניין ג'נרי 2 בקריית הממשלה בירושלים

העברה תקציבית בסך 18,213,000 ש"ח לצורך תוספת לתפעול משרד התקשורת

הרשאה להתחייב בסך 170,000,000 ש"ח למשרד התיירות לצורך תשתיות תיירותיות ולתחום ההשקעות המשרד

העברה תקציבית בסך 36,000,000 ש"ח לטובת תוכנית החלל האזרחית במשרד המדע

העברה תקציבית בסך 3,204,000 ש"ח עבור התאמת תקציב משרד הפנים בגין התחייבויות שבוצעו בתקציב בגין פעילות שוטפת של המשרד

העברה תקציבית בסך 36,000,000 ש"ח עבור מענק בטחוני לאור הקפאת הבניה בשטחי יהודה ושומרון

העברה תקציבית בסך 24,000,000 ש"ח עבור התיישבות צעירה באזורי הגולן, הבקעה ומעלה אפרים

בגץ סתיו שפיר נגד משרד האוצר