חוק המשילות ושינוי פני בית המחוקקים: דו"ח ביניים

אני מלווה את הדיונים בנוגע לחוק המשילות מתחילתם.  אומר תחילה שבעיניי יש בהצעת החוק דברים מבורכים ויש דברים שלא.  עד כה התקיימו 15 דיונים בוועדה בנוגע לחוק המשילות, ארבעה דיונים בין הקריאה הטרומית לקריאה הראשונה, 11 דיונים בין הקריאה הראשונה לשנייה. אנסה בשורות הבאות להביא את עיקרי הדברים מכל הדיונים שהתקיימו עד היום.

הצעת החוק נוגעת במספרי חוקי יסוד, בחוקים רגילים ובתקנון הכנסת: חוק הבחירות לכנסת, חוק מימון מפלגות, חוק יסוד הממשלה, חוק יסוד הכנסת, חוק יסוד משק המדינה ומספר סעיפים בתקנון הכנסת.

הדיונים בחודשים האחרונים סובבים סביב שתי הצעות חוק פרטיות: אחת של הח"כים דוד רותם, רוברט אילטוב, חמד עמאר והשנייה של ח"כ רונן הופמן. הצעות החוק הללו מכונות בשפת הציבור "חוק המשילות". תפקידו העתידי של החוק הוא כביכול לחזק את היכולת של הממשלה למשול (נראה בהמשך שיש שטוענים שלא תמיד זה נכון). כרגע הצעת החוק עומדת בכנסת בין קריאה ראשונה לשנייה.

יש לציין כי ועדת שרים לענייני חקיקה אישרה את הצעת החוק עד הקריאה הטרומית בלבד, דהיינו לאחר דיונים רבים בוועדה עדיין לא ברורה עמדת הממשלה בקשר להצעת החוק הזו. זה דבר מאוד מוזר בעיניי, מכיוון שהדברים הללו קרדינליים לממשלה. בימים הקרובים ועדת השרים לענייני חקיקה אמורה לדון בכל הסעיפים המפורטים להלן ולהחליט מה עמדתה בנוגע לכל סעיף וסעיף בחוק זה. לכן דברים יכולים להשתנות – כל הרשום מטה אלו גרסאות להצבעות בלבד – שום סעיף לא אושר עדיין בוועדה באופן סופי לקראת קריאה שנייה ושלישית.

חוק המשילות של שנות התשעים

חוק המשילות הוא חוק מורכב, בעל היבטים קונסטיטוציוניים (חוקתיים) ולכן מחייב דיון מעמיק, זאת בשביל לייצר מצב שנבחרינו מבינים את כל ההיבטים וההשלכות שיכולות להיווצר בעקבות החלטותיהם. הנה דוגמה שלילית כביכול מתחילת שנות התשעים: באותה העת עבר חוק שנועד לחזק את ראש הממשלה ולחזק את המשילות והיציבות במערכת הפוליטית, באמצעות מעבר לשיטת בחירות של פתק אחד לראש הממשלה ופתק אחד לכנסת (חוק הבחירה הישירה, שבוטל לאחר מכן). מי שקידם את השינוי האמין שהשינוי יחזק את ראש הממשלה ויחזק את המפלגות הגדולות. היו אזהרות, היו אנשים שטענו ששינוי זה יגרום בדיוק לתוצאה ההפוכה – של פיצול גדול במערכת הפוליטית, אולם הדיון היה דיון מהיר ויש שאומרים כוחני. המעבר לשיטת שני הפתקים לא הביא לתוצאות להן יוזמי המהלך קיוו.

אציין דבר נוסף לפני שאפרט במה הצעות החוק נוגעות. בין הקריאה הטרומית לבין הקריאה הראשונה בכנסת התקיימו דיונים מצומצמים מאוד, אשר לא אפשרו לחברי הכנסת להבין את ההשלכות של הצעת החוק שהם מקדמים או מתלבטים אם להצביע עבורה. הייתה על כך ביקורת רבה מצד חברי האופוזיציה ואף מהקואליציה. נראה שיוזמי החוק רצו להשיג הישגים פוליטיים לפני יציאה לפגרת מושב הקיץ של הכנסת (כלומר להעביר את החוק בקריאה ראשונה).

כך לדוגמה, בדיונים על חוק המשילות הנוכחי כונסה ישיבה ב-30.7.13 בשעה 3:20 לפנות בוקר בנוגע לרביזיה שהוגשה, כאשר ברור לכולם שדיון בשעה כזו אינו יכול להיות ממוצה. דוגמה נוספת הייתה בתאריך 28.7 כאשר יו"ר הוועדה רצה להצביע ולאשר סעיפים מסוימים בהצעות החוק על מנת להביאם לקריאה ראשונה במליאה. ההצבעה שהתקיימה בוועדה הייתה על זמן חשבון דיון במליאת הכנסת. על פי תקנון הכנסת בשביל לקיים הצבעה בזמן מליאה יש צורך באישור יו"ר הכנסת. יו"ר הכנסת לא אישר לבצע את ההצבעה בזמן המליאה, אולם יו"ר הוועדה התעקש, היה בלאגן גדול בוועדה ולמרות זאת יו"ר הוועדה ביצע את ההצבעה. לאחר מכן ההצבעה בוטלה.

רק בתקופה האחרונה, בין הקריאה הראשונה לשנייה, החלו דיונים מעמיקים על כל סעיף וסעיף. כך ראוי, ויש לברך את יוזמי החוק על כך.

הגרסאות להצבעות כיום לקראת ההצבעות בוועדה:

מספר שרים (תיקון לחוק יסוד הממשלה) – הכוונה לקבוע בחוק היסוד מהי כמות השרים שיכהנו בממשלה. המטרה העיקרית של הצעה זו היא להגיע לאיזון נכון – מצד אחד לחסוך בכספי ציבור ומצד שני לא לכבול יתר על המידה את ידיה של הממשלה להתנהל, ולסיעות אחרי הבחירות להרכיב ממשלה וקואליציה.

 כרגע יש שתי הצעות: אחת אומרת שיהיו 19 שרים כולל ראש הממשלה (הצעה של ח"כ רונן הופמן), ההצעה השנייה אומרת שיהיו 22 שרים כולל ראש הממשלה (ח"כ דוד רותם). כרגע  סיכמו בוועדה על 19 שרים, אולם עד שלא מצביעים אי אפשר לדעת איזו הצעה תתקבל אם בכלל (חשוב להדגיש שהממשלה לא אישרה עדיין את ההצעות הללו).

ח"כ רונן הופמן מציע לשריין את הסעיף, דהיינו שניתן יהיה לשנות את הסעיף ברוב של 70 ח"כים. המטרה לפי ראות עיניו היא לקבוע נורמה שעל פיה ינהגו הממשלות בישראל. מספר מומחים בוועדה טענו שאם כבר משריינים רצוי לשריין במספר חברי כנסת גבוה יותר (למשל ב-80 ח"כים), מכיוון שאם לא, הממשלות ישנו את החוק השכם והערב לפי צרכיהן הפוליטיים. לדעה זו היו התנגדויות  בקרב חלק מחברי הכנסת מכיוון שההצעה כובלת יתר על המידה את ידיה של הממשלה.

איור: מאיר מירב, פורום אקטואליה בתפוז

נושא נוסף שיש להתייחס אליו  – מומחה בשם פרופסור אסף מידני טען בפני הוועדה שבעקבות התרבות הפוליטית השוררת בישראל יש לעגן את משרדי הממשלה בחוק היסוד, זאת  כדי ליצור נורמה אשר תושרש בחברה הישראלית, ותביא לפיחות משרדים בממשלה ולקביעת משרדי חובה שבלעדיהם אי אפשר להתנהל (אותו מומחה הסכים שהמצב האידיאלי הוא לא לעגן את המשרדים בחקיקה אולם כיום זה הכרחי). הוועדה דחתה את ההצעה הזו לעת עתה, תחת הטיעון כי לא ניתן לדעת באילו משרדים יהיה צורך בעתיד, ולכן זה לא יהיה נכון לעגן סוגיה כזו בחוק – הדברים כל הזמן משתנים.

האם לבטל את המוסד של שר בלי תיק או להגבילו (תיקון לחוק יסוד הממשלה).  כרגע קיימים  חילוקי דעות בין הוועדה לבין יוזמי החוק; ח"כ דוד רותם מעוניין להשאיר את המוסד כפי שהוא או להגבילו על ידי קביעת מספר מסוים של שרים ללא תיק, ח"כ רונן הופמן מעוניין לבטל את המוסד לחלוטין.

מספר סגני השרים (תיקון לחוק יסוד הממשלה). כרגע הכיוון שאליו ההצעה הולכת הוא להגביל את מספר סגני השרים לארבעה. כיום בחוק אין הגבלה, כל שר יכול למנות בהסכמת ראש הממשלה והממשלה סגן שר אחד למשרדו מתוך חברי הכנסת.

בוועדה עלתה הצעה להצעת חוק לפיה מוסד סגני השרים יבוטל לחלוטין, בטענה שזהו תפקיד לא ברור, ולא תמיד ניתנות סמכויות לאותו סגן שר. אלו שטענו כי יש לבטל את המוסד מציינים שאם מחליטים להשאיר את המוסד הזה, יש צורך להגדיר סמכויות ברורות לאותו סגן שר. באותו ההקשר, היועצת המשפטית של הוועדה (סיגל קוגט) טענה שאם קובעים דבר כזה בחוק זה ישנה לגמרי את מעמדו של מוסד סגני השרים בארץ, ויש לכך השלכות שחשוב לנתחן ולהבינן. יש לציין את אותם סגני השרים שהם בעצם אלו שפועלים כשרים – למשל ח"כ אלי בן דהן, סגן שר הדתות למעשה מבצע את כל עבודת משרד הדתות (קיימות עוד מספר דוגמאות מהעבר) – לכן לפעמים סגני שרים עושים עבודה מהותית וחשובה.

שרים, סגני שרים וכן שרים ללא תיק אינם פעילים בוועדות הכנסת (שם מתבצעת העבודה החשובה של הרשות המחוקקת) ולכן הרבה פחות ח"כים פנויים להתמודד עם העומס הרב שיש בוועדות. הממשלה הקודמת מנתה 39 שרים, סגני שרים ושרים בלי תיק – דהיינו רק  כ-75-80 חברי כנסת היו פעילים בוועדות השונות.

 אי אמון בממשלה (תיקון לחוק יסוד הממשלה + תקנון הכנסת) – תכליתה של הבעת אי אמון בממשלה היא לאפשר את החלפת השלטון, אולם גם להרתיע את הכנסת משימוש בכלי של אי אמון בתקופות בהן אין סיכוי ממשי להחלפת השלטון. ההרתעה גם נועדה למנוע ליצור זילות במוסד האי אמון בעצמו. המנגנון משמר את תלותה של הממשלה בפרלמנט, מעגן את כפיפותה של הממשלה לנתינת דין וחשבון לפרלמנט.

כמו כן, המנגנון מאפשר לפרלמנט לפקח על תפקוד הממשלה, לבקרו ולרסן את כוחו. בנוסף למשמעות המעשית של המנגנון, הוא גם מסמל בעצם קיומו את ריבונותו ועליונותו של הגוף הנבחר על ידי הציבור – הפרלמנט, על פני הגוף הממונה – הממשל.

כרגע מונחות שתי הצעות שעומדת על סדר היום בהקשר זה. האחת אומרת: להשאיר את הסעיף הקיים בעינו ולקבוע בתקנון כי הדיונים בבקשות אי אמון יתקיימו פעם בחודש, במקום פעם בשבוע, ובנוכחות ראש הממשלה. בנוסף, אם הוגשה בקשת אי אמון בצירוף חתימותיהם של 61 חברי כנסת, יתקיים הדיון בשבוע שלאחר מכן. הצעה נוספת –  אי אמון קונסטרוקטיבי "מלא": הכנסת תהיה רשאית רק בהחלטת רוב חבריה להביע אי אמון בממשלה. הבעת אי אמון בממשלה תוכל להתקבל במידה שרוב חברי הכנסת יביעו אמון בקווי היסוד של ממשלה חדשה ובחלוקת התפקידים בין השרים. ברגע שהצעת אמון בממשלה החדשה תתקבל, על פי הצעת החוק, תיוסד הממשלה החדשה והשרים החדשים ייכנסו לתפקידם.

תכליתו של אי אמון קונסטרוקטיבי הוא לחייב את אלו שקוראים לאי אמון להציג אלטרנטיבה, כלומר ממשלה חלופית. אם לא יצליחו, הממשלה אשר הפסידה בהצעות האי אמון תוכל להמשיך לכהן כרגיל. כיום אין צורך להציג את כל הרכבה של הממשלה ואת השרים, אלא רק להביע אמון בחבר כנסת שיהיה ראש ממשלה. בנוסף, אין צורך ברוב חברי הכנסת בשביל להגיש הצעת אי אמון בממשלה.

הצעת האי אמון הקונסטרוקטיבית מוזרה מאוד בעיני. היא אומרת שממשלה עלולה להמשיך ולכהן בלי אמון הכנסת. עלינו לשאול איזו ממשלה נקבל? אני סבור שזו תהיה ממשלה חלשה מאוד שלא תוכל להעביר שום דבר בכנסת, וייווצר מצב שהוא הפוך ממשילות. החמרה בסוגיה זו מקשה מאוד על הבעת אי אמון בממשלה, והופכת אותה לכמעט בלתי אפשרית. אדגיש שהבעת אי אמון בממשלה הפכה בישראל לכלי של חברי הכנסת על מנת לבקר את הממשלה (הרשות המבצעת) והגבלה של יכולת זו עשויה להקשות מאוד על חברי הכנסת.

אני סבור שיש צורך אמיתי לייצר כלים נוספים עבור חברי הכנסת כדי לשפר ולהגביר את הביקורת על הממשלה. למשל, להתאים את הוועדות למשרדי הממשלה ולחייב את השרים לתת דין וחשבון לוועדות כל מספר חודשים, להקים גוף שמטרתו לעקוב אחרי החלטות הוועדה, להעניק לוועדות סמכויות להטיל סנקציות וכו'.  כיום הממשלה (הרשות המבצעת) חזקה מאוד אל מול הכנסת. ניתן לראות שחברי הכנסת מוגבלים ביכולתם להשפיע על הממשלה ולכן, בין השאר, מוגשות המון הצעות חוק פרטיות אשר יוצרות עומס אדיר (בלתי הכרחי) על בית המחוקקים ומוסדותיו.

חברי הכנסת מרגישים שזהו כלי כמעט בלתי מוגבל ולכן פועלים דרכו רבות. באופן יחסי, מספר מועט מאוד של הצעות חוק פרטיות עוברות בקריאה שלישית.

תקופה לקבלת חוק תקציב אחרי כינון ממשלה חדשה (תיקון לחוק יסוד: הכנסת וחוק יסוד משק המדינה) – כיום לאחר כינון ממשלה חדשה, נתונה לממשלה ולכנסת יחד תקופה של 45 ימים כדי לאשר את תקציב המדינה (הממשלה חייבת להעביר את תקציב המדינה, אם לא – היא נופלת). בשנים האחרונות, היה צורך באישור הוראת שעה כדי להאריך את התקופה, דבר שלא מתאים לכתוב בחוק היסוד. לכן מוצע (על פי הצעת יו"ר הוועדה- ח"כ דוד רותם) לקבוע בחוק היסוד כי תינתן תקופה של 100 ימים מיום כינון הממשלה לקבלת חוק התקציב. בנוסף תקבל הממשלה עד 55 ימים להכנת חוק התקציב ולהנחתו על שולחן הכנסת. לכנסת יהיו נתונים לפחות 45 ימים לדון בהצעה. הצעה נוספת המוצעת על ידי ח"כ רונן הופמן מבקשת כי לכנסת יהיו נתונים 45 ימים לדון בהצעה, לכל היותר.

משרד האוצר מתנגד להצעות החדשות ומציע להשאיר את החוק כפי שהיה. הטיעון שלו הוא, שכאשר אין תקציב כולם צריכים להתגייס ובתוך 45 יום (הדין הקיים) להעביר את התקציב. כל יום שעובר ללא תקציב לא טוב למדינה. ראוי לציין שתקציב המדינה קובע את המסגרת הכספית שסביבה תפעל הממשלה. המטרה של תקציב המדינה היא בעצם להגביל את פעולות השלטון לסכומים שאותם אישרה הכנסת מראש. לכן אישור חוק תקציב המדינה משמש כלי של הכנסת לפקח על הממשלה. עקב כך ראוי שלכנסת יהיה פרק זמן סביר כדי לדון בהצעת חוק התקציב.

באותו הקשר, בהמשך הדיונים בוועדה עומדים לדון בהוצאות הממשלה בתקופה שלא נתקבל חוק התקציב (תיקון לחוק יסוד: משק המדינה) – כרגע יש שלוש גרסאות כיצד לפעול, ההצעות אינן מגובשות ויצטרכו להמשיך לדון בהן, לכן לא אפרט אותן.

העלאת אחוז החסימה  (תיקון לחוק הבחירות לכנסת) – שיטת הבחירות בישראל היא יחסית ארצית. החוק כיום קובע אחוז חסימה של 2% אשר תכליתו על פי הצעת החוק היא לצמצם את מספר המפלגות המיוצגות בכנסת, על ידי מניעת ייצוג ממפלגות קטנות ביותר ועידודן להתאחד לרשימה אחת, וכן הגברת כוחן של מפלגות גדולות. מוצע להעלות את אחוז החסימה ל4% במטרה לעודד איחוד מפלגות מבלי לפגוע פגיעה יתרה בייצוגיות של קבוצות אלה. עדיין לא דנו בצורה קונקרטית על ההצעות (לאחר הקריאה הטרומית), רק שמעו מומחים ולכן כרגע ההצעה היחידה היא לעלות ל4% את אחוז החסימה.

אני רוצה לציין את דבריו של פרופסור אברהם דיסקין שהגיע לוועדה כמומחה:  על פי מחקרים, ככל שאחוז החסימה יותר גבוה שני דברים מתרחשים: דבר ראשון, הייצוגיות בכנסת קטנה (מובן מאליו). דבר שני, הכוח הפוליטי של המפלגה הגדולה קטן יותר (זה ניתן להוכחה מתמטית). כמו כן מוסיף דיסקין כי היתרון היחידי של שני אחוזי חסימה הוא שזה המצב הקיים. הדבר היחיד שבאמת יכול לשנות את המצב באופן דרסטי יהיה אם נעלה את אחוז החסימה ל-10 אחוז, כמו בטורקיה, אז נביא לכך שתהיה לנו אולי – לא בטוח – מפלגת רוב, וכל הסחטנות תהיה מבפנים ועוד רעות חולות.

בדיון אחר אמר הפרופסור שככל שיהיו יותר מפלגות במערכת הפוליטית הישראלית, כך היא תהיה יותר יציבה – מכיוון שיהיו יותר שחקנים בזירה הפוליטית. במצב זה מרכיב הקואליציה יוכל לעשות משא ומתן עם יותר שחקנים, כל זאת בניגוד לדעה הרווחת שמעט מפלגות יביאו ליציבות שלטונית.

פיצול סיעות – באותו ההקשר, כאשר מעלים את אחוז החסימה מתעורר גם הצורך להקשות על סיעות להתפצל לאחר שנבחרו לכנסת (תיקון חוק מימון מפלגות). בעבר אחד התנאים להתפלגות מותרת של סיעה גדולה היה שהחלק המתפלג הוא לפחות שליש מהסיעה. ביסוד כלל זה עמדה ההנחה שחלק בגודל כזה מלמד על משבר אמיתי ומצדיק התפלגות. בכנסת ה- 18 תוקן הסעיף ונקבע כי חלק הקטן משליש רשאי אף הוא להתפלג, ובלבד שהוא מונה 7 חברי כנסת לפחות. תיקון זה נועד להקל על פיצול, והוא עלול לפגוע בלכידות הסיעתית ובאמון הציבור בנבחרי הציבור ובמפלגות. לכן ההצעה כרגע היא להחזיר את המצב לקדמותו. עדיין לא הגיעו לסוגיה זו בוועדה (לאחר שעברה בקריאה טרומית), לכן כרגע זו ההצעה היחידה – ואולי היא עוד תשתנה.

הדיון הקרוב התקיים ב- 9.12.13, עד תאריך זה ועדת השרים לענייני חקיקה אמורה להחליט מהי עמדתה בנוגע לכל סעיף וסעיף בהצעות החוק.