הכנסת היוצאת השאירה אותנו עם שאלה אחת: מי מחוקק את חוקי המדינה?

מתוך מאות הצעות חוק שעלו להצבעה בכנסת היוצאת, רק גורלן של 12 נקבע בכנסת. הממשלה קבעה מראש את תוצאותיהן של כמעט כל אחת מההצבעות שנערכו בכנסת ה-19, כשרק על הצעת חוק יחידה ניתן "חופש הצבעה" מוחלט. נתון זה ואחרים שיוצגו להלן מעידים יותר מכל על מצבה העגום של מערכת האיזונים בין הרשויות בישראל בשנתיים האחרונות: תחת שלטון הממשלה ה-33 ובאמצעות מנגנונים שאינם קבועים בחוק הפכה הרשות המחוקקת לחותמת גומי דה-פקטו, המאשרת או דוחה חוקים רק על פי הוראות הרשות המבצעת. [מתוך דו"ח סיכום הכנסת של המשמר החברתי]

הגוף העיקרי שהיה אחראי על חקיקת חוקים בישראל בתקופת כהונת הכנסת ה-19 היה ועדה בת 13 חברי ממשלה – ועדת השרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק – אשר התכנסה מדי יום ראשון לקבוע את גורלן של הצעות החוק שיעלו להצבעה באותו השבוע במליאת הכנסת. פעילות הוועדה אינה מוסדרת בחוק ולהחלטותיה אין תוקף חוקי מחייב, אולם עמדת הוועדה היא שקבעה בפועל כיצד יצביעו חברי הכנסת.

ועדת השרים לענייני חקיקה היא אחת מעשרות ועדות השרים המוקמות מחדש בכל ממשלה כדי לקבל החלטות בפורום מצומצם. בניגוד לוועדות אחרות, כמו הקבינט המדיני-בטחוני, היא אינה קבועה בחוק, אלא בתקנון הממשלה. אחד מתפקידיה הוא לקבוע את עמדת הממשלה על הצעות חוק ממשלתיות ופרטיות (שמעלים חברי קואליציה ואופוזיציה), והעמדה הנקבעת היא זו המורה לרוב חברי הכנסת כיצד להצביע. מקור כוחה של הוועדה על הכנסת נובע מההסכמים הקואליציוניים שנחתמו בין הליכוד לשאר הסיעות, הקובעים^[1] כי "חברי הקואליציה כולם יהיו נתונים למשמעת קואליציונית", שהם "לא יקדמו […] הצעת חוק פרטית שהממשלה החליטה להתנגד לה" ושחברי הקואליציה "חייבים, כאמור, לתמוך בהצעות חוק שיוגשו מטעם הממשלה".

משמעת קואליציונית אינה דבר חדש בפוליטיקה הישראלית, ובעבר נקראה "אחריות משותפת" או "אחריות קולקטיבית", אולם מעולם לא הייתה חובקת-כל. חופש הצבעה לחברי הכנסת נקבע בנושאים שונים כמו "עניינים מצפוניים ומצפוניים-דתיים", חוקי יסוד ממשלתיים, "פרק המושבים בחוק האגודות השיתופיות", "פירוז אטומי אזורי" ואחרים (כך בשלושת העשורים הראשונים למדינה) וההחלטה על הפעלת המשמעת הקואליציונית ניתנה בידי הנהלת הקואליציה. הגידול העצום בחקיקה הפרטית ב-15 השנים האחרונות (כמעט 20 אלף הצעות חוק הונחו על שולחן הכנסת בתקופה זו^[2]) הוביל להגברת "פיקוח" הממשלה על הכנסת (במקום להפך), והחל בתקופת כהונתו של אריאל שרון התרחב השימוש במשמעת ההצבעות, המחייב חברי הקואליציה לציית להחלטות ועדת השרים לחקיקה. נראה כי בכנסת היוצאת הדברים הגיעו לכדי שיא – מלבד הצבעות ספורות על נושאים פרוצדורליים (מסורתית, בהצעות חוק הנוגעות לפעילות הכנסת עצמה לא נקבעת עמדה ממשלתית, ובקדנציה האחרונה היו 11 כאלו^[3]), ועדת השרים העניקה חופש הצבעה רק בהצבעה אחת בכנסת – על הצעת חוק "ישראל היום"^[4].

>>> הצטרפו למשמר החברתי – בואו לשמור על מי שבחרתם

מכיוון שהחלטות הוועדה מחייבות את הקואליציה, הנהנית מרוב מובנה בכנסת, הצעת חוק הזוכה לתמיכתה עולה על מסלול כמעט ישיר לספר החוקים, ותוצאות ארבע ההצבעות ("קריאות") שהיא עוברת במליאת הכנסת ידועות מראש. זו אחת הסיבות לנוכחות הנמוכה כל כך במליאה ולכך שהצעות חוק חשובות מאושרות לעיתים בהשתתפות עשירית מהח"כים. למעשה, הוועדה היא צוואר הבקבוק של החקיקה הישראלית – אף חבר כנסת (מהקואליציה או מהאופוזיציה) לא יעז להעלות הצעת חוק להצבעה לפני שבדק את עמדת הממשלה לגביה; רוב הח"כים שהצעותיהם נדחו בוועדה גם לא יעלו אותן להצבעה לאחר מכן. כך הופכת הוועדה ל"בית הקברות" של הצעות חוק פרטיות.

פעילות ועדת השרים לענייני חקיקה בכנסת ה-19

בשנתיים האחרונות בדק המשמר החברתי את כל החלטות ועדת השרים לחקיקה ביחס ל-815 הצעות חוק פרטיות שנידונו בה ואת גורלן של הצעות אלו בכנסת. כמה תובנות מרכזיות עולות מן הנתונים.

ועדת השרים לחקיקה מחליטה על גורלן הסופי של הצעות חוק

כדי לבחון את מקומה של ועדת השרים לחקיקה בתהליך החקיקה, בדקנו מה עלה בגורלן של הצעות חוק העוסקות בתחום החברתי-כלכלי לאחר שעברו בוועדה^[5]. הממצאים ברורים: כל הצעות החוק שלהן התנגדה הממשלה נפלו לאחר מכן בקריאה טרומית^[6]. 43% מההצעות בהן תמכה הוועדה, עברו לאחר מכן את כל שרשרת החקיקה ואושרו. אם מתעלמים מהחלטות הוועדה בחצי השנה האחרונה של פעילות הכנסת (זמן מועט לקידום חוקים), הנתון האחרון עולה ליותר מ-50%. שאר הצעות החוק שאושרו בוועדה עברו לאחר מכן במליאת הכנסת אך לא הגיעו לקריאה השלישית, המאשרת אותן סופית. לא הייתה אף הצעה חוק שזכתה לתמיכה בוועדת השרים ונדחתה לאחר מכן במליאת הכנסת. המשמעות היא שוועדת השרים לענייני חקיקה קבעה את התוצאה הסופית של ההצבעה בכנסת ב-100% מן המקרים שנבדקו. הוועדה הופכת אם כן למנבא האמין ביותר לגורל הצעות חוק.

הממשלה קוברת הצעות שאינה רוצה להתנגד להן בגלוי

ועדת השרים נוהגת להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותה כדי להתחמק מהחלטת "נגד" על הצעות חוק מסוימות, במיוחד במקרים העשויים להכניס את הממשלה לסכסוך פוליטי או בעיית תדמית. בין היתר, נוהגת הוועדה "לדחות" את הדיון בהחלטה, להעביר את ההחלטה לוועדת שרים אחרת, לאשר אותה רק אם תוצמד להצעת חוק ממשלתית (שלא מנוסחת לעולם), להודיע שהנושא יוסדר בתקנות ועוד. לדוגמה, הדיון בהצעת החוק לציון "שם ההורה" בטופס ממשלתי במקום "שם האב"^[7], נדחה בוועדה חמש פעמים בטווח זמן של חודשיים ומעולם לא הושלם; הדיון ב"חוק החופים"^[8] הוקפא ל-60 יום –  60 יום לפני שיצאה הכנסת לפגרת קיץ 2014; הדיון בהצעת החוק לדחיית מועד תשלום המע"מ לעסקים קטנים^[9] נדחה ב-30 יום בחודש מאי 2013 וטרם התחדש.

דרך אחרת למסמוס הצעות חוק חשובות היא לאשר אותן בוועדת השרים ולקבור אותן בהמשך. כך קרה להצעת החוק להפסקת העסקת עובדי קבלן במערכת החינוך^[10], שאושרה בקול תרועה רמה בוועדת השרים בסוף יוני 2014, עברה שבוע אחר כך בהצבעה טרומית, ומאז נעלמה מהרדאר. גם הצעת החוק להרחבת מעגל ההורים הזכאים למענק לימודים לילדיהם מהביטוח הלאומי^[11] קיבלה את תמיכת הממשלה בדצמבר 2013, עברה בקריאה טרומית בסוף אותו חודש ונעצרה. למעשה, כ-43% מהצעות החוק שבדקנו, אשר זכו לתמיכת הממשלה, לא עלו כלל להצבעה או שנעצרו לאחר הקריאה הטרומית, מה שמלמד כי כוחה של הממשלה פועל על הכנסת גם בדרכים אחרות.

לאופוזיציה אפשרויות מועטות לקדם חקיקה

ועדת השרים לחקיקה התנגדה ל-71.4% מהצעות החוק של חברי כנסת מהאופוזיציה שהוגשו לה בכנסת ה-19, ו"דחתה את הדיון" (בפועל, המשמעות היא התנגדות) ב-10.5% מההצעות. רק כ-14% מהצעות החוק של חברי האופוזיציה זכו לתמיכה כלשהי בוועדה (64 מתוך 448) וניתנה להן האפשרות לעבור בכנסת, וגם תמיכה זו הותנתה לרוב באישור משרדי הממשלה הרלוונטיים. מנגד, כ-60% מהצעות החוק של חברי קואליציה זכו לתמיכה כלשהי בוועדה.

חברי הקואליציה סובלים גם הם משליטת הממשלה בחקיקה

חברי הכנסת מסיעות הקואליציה אמנם זכו לתמיכה ממשלתית גדולה בהרבה, אך יותר משליש מהצעות החוק שהגישו נדחו בוועדה. במקום להצביע "נגד", חברי ועדת השרים נוטים "לדחות את הדיון" על הצעות של חברי קואליציה שוב ושוב, מה שמאלץ את המציעים להמתין עם העלאת ההצעה להצבעה. למעשה, חברי הכנסת של הקואליציה מוחלשים עוד יותר מעמיתהם באופוזיציה, שכן הם תלויים לגמרי בתמיכת הממשלה בכל מאמצי החקיקה שלהם: מבין ההצעות הקואליציוניות שנבדקו (בתחום החברתי כלכלי), אף לא אחת עלתה להצבעה בכנסת לאחר שוועדת השרים הכריעה כנגדה. חברי אופוזיציה, לעומת זאת, יכולים "להרשות לעצמם" להעלות את הצעות החוק שלהם להצבעה גם אם הממשלה מתנגדת להן, וכך לדחוק אותה אל הקיר.

חקיקה במחשכים: על חוסר השקיפות בוועדה

ועדת השרים לענייני חקיקה הורכבה מנציגי המפלגות שהרכיבו את הממשלה ה-32: הליכוד, יש עתיד, הבית היהודי, ישראל ביתנו והתנועה. אמנם אגף הימין זכה בה לרוב (9 מתוך 13 שרים), אולם יו"ר הוועדה, שרת המשפטים ציפי לבני, נהגה לקבור הצעות שנויות במחלוקת. כך או כך, בכנסת ה-19 לציבור הישראלי לא הייתה כל דרך לדעת מדוע התקבלה החלטה מסוימת באשר לקידום או הפלת הצעת חוק. בניגוד לדיוני הכנסת, ועדת השרים חסויה לחלוטין: בדיונים לא נכתב פרוטוקול ואופן הצבעת חברי הוועדה אינו נרשם. מדי שבוע דנים השרים בכ-20-30 הצעות חוק, והסיכוי לדיון מעמיק בכל אחת מהן הוא אפסי; על פי דיווחים בעיתונות, ההכרעות נעשות על בסיס דילים פוליטיים, המלצות פקידים או מעורבות של בעלי אינטרסים. הדלפות על אופן הצבעת השרים מגיעות לחברי הכנסת ולעיתונאים (שכן בישיבות הוועדה נוכחים 30-40 איש). היחידים הנותרים בעלטה הם האזרחים.

המסמך היחיד המתפרסם הוא סיכום החלטות הוועדה. הוא אינו קיים בקובץ ממוחשב ואינו מופץ באינטרנט: העתק שלו מועבר למזכירות הכנסת בכתב יד, ובו מוצגת רק ההחלטה הסופית, בלי נימוק או הסבר. בשנתיים האחרונות מפיץ המשמר החברתי מדי שבוע באינטרנט^[12] סריקה של המסמך עבור הציבור הרחב.

בכהונת הכנסת האחרונה הנושא אמנם זכה לתשומת לב ציבורית רבה מבעבר, אך כל הניסיונות להביא לשקיפות בוועדה נחלו כישלון חרוץ: עם הקמת הממשלה הודיעה יו"ר הוועדה ציפי לבני כי תנהיג שקיפות בישיבות, אך מזכיר הממשלה אביחי מנדלבליט מנע זאת בטענה כי הדבר דורש שינוי בתקנון הממשלה. בקשותיה של לבני להעלות את הנושא לדיון בישיבת הממשלה נדחו שוב ושוב. על פי הדיווחים, המתנגדים העיקריים היו ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר יאיר לפיד (האחרון טוען כי שקיפות בוועדה תביא להחלטות "פופוליסטיות"). הצעות חוק^[13] – מהימין ומהשמאל – שקבעו כי דיוני הוועדה יחשפו, זכו להתנגדות בוועדה עצמה ונפלו בפברואר 2014 בקריאה טרומית. לבסוף, בחודש יוני 2014, הודיעה לשכת ראש הממשלה כי נתניהו החליט שלא להביא את הנושא לדיון בממשלה, מה שסתם את הגולל על הניסיונות להחיל שקיפות בסיסית בוועדה.

ראויות לציון שתי חברות ועדה – השרה ציפי לבני והשרה לימור לבנת – שהקפידו לפרסם ביוזמתן את הצבעותיהן מדי שבוע. גם יוזמות אזרחיות, כמו האתר vaadat-sarim.org.il של הסדנא לידע ציבורי, מסייעות להנגשת החלטות הוועדה לציבור הרחב.

דווקא צומת החקיקה החשוב ביותר בדמוקרטיה הישראלית נותר במחשכים. נציגי הציבור יכולים להמשיך להבטיח דבר אחד לבוחריהם ולבצע דבר אחר לגמרי מאחורי דלתיים סגורות, בלי שיהיו חשופים לביקורת ציבורית. שקיפות בוועדת השרים לחקיקה אמנם לא תטפל בבעיית שליטת הממשלה בכנסת, אבל היא תסייע לחשוף את האינטרסים העומדים מאחורי ההחלטות הקובעות כיצד נראה ספר החוקים הישראלי.

מה הבעיה בממשלה המחוקקת?

במצב הנוכחי, כוחו של הח"כ הבודד מרודד למילוי מקום כאצבע אקראית הלוחצת על כפתור ה"בעד" או ה"נגד". חברי הכנסת, ביודעין או שלא, מייפים את כוחה של הממשלה להחליט עבורם בתפקידם המרכזי כנבחרי הציבור – תפקיד המחוקק. מדיניות המשמעת הקיצונית שמטילה הממשלה מציירת את בית הנבחרים כ"כנסת בלתי אחראית", כזו הדורשת השלטת סדר ואינה מסוגלת להחליט בעצמה, גם כאשר יש בקרבה הסכמה כללית. כך למשל, למרות ש-62 ח"כים מכל סיעות הכנסת (מלבד יש עתיד) חתמו על הצעת החוק למניעת העסקת עובדי קבלן בשירות הציבורי^[14], החליטה ועדת השרים לחקיקה להתנגד לה, וחודש אחר כך היא נפלה בקריאה טרומית. במקרה אחר, הצעת חוק לביטול מאסר חייבים בהוצאה לפועל זכתה לחתימותיהם של 77 חברי כנסת (!), אך קודמה רק בתנאי שתאוחד עם הצעת חוק ממשלתית שנוצרה במיוחד לשם כך – ושכללה הצעה שנויה במחלוקת ליצור מרשם אינטרנטי של חייבים.

ריבוי המפלגות הלא דמוקרטיות (שאינן מקיימות פריימריז) בכנסת ה-19 חיזק את התהליך הזה: רבים חברי הכנסת שאינם מייצגים קבוצה גדולה של חברי מפלגה (כלומר, חברי מפלגה שימשיכו לבחור בח"כ לרשימה לכנסת אם ייצג אותם נאמנה), אלא תלויים באדם יחיד העומד בראש המפלגה ושולט בהם שליטה מלאה. רוב חברי הקואליציה האחרונה היו חייבים את מקומם למנהיג מפלגתם בלבד – 36 ח"כים ביש עתיד, ישראל ביתנו והתנועה.

אופי החקיקה הנוכחי בישראל מרוקן מתוכן את בית הנבחרים הישראלי. זירת הוויכוח ותשומת הלב הציבורית עוברת לוועדה ממשלתית במקום לכנסת; חברי הכנסת מציעים יותר הצעות חוק שטחיות בידיעה שהממשלה תחסום אותן ושזו הדרך היחידה שלהם לזכות בנקודות זכות בציבור; והממשלה יכולה לטעון כי זו הדרך היחידה לחסום חקיקה לא אחראית.

ערעור האיזון בין הרשויות מוביל לכך שכיום המחוקק בישראל אינו מי שהישראלים בחרו באופן ישיר, אלא הגוף המבצע; הרעיון העומד מאחורי פרלמנט מגוון כבסיס לוויכוחים ולדיונים נמחק.

הערות שוליים:

• [1] http://www.knesset.gov.il/docs/heb/coalition2013.htm
• [2] הכנסת קצרה – והחקיקה הפרטית מרובה, חן פרידברג, המכון הישראלי לדמוקרטיה
• [3] בהן הצעת חוק הגשת עצומות לכנסת, הצעת חוק להרחבת הפיקוח על שדלנים, הצעת חוק לשינוי סדרי ההצבעה על מבקר המדינה ועוד.
• [4] הצעת חוק לקידום ולהגנת העיתונות הכתובה בישראל, התשע"ד-2014 [פ/2464/19]
• [5] הבדיקה נערכה רק על הצעות חוק בתחום החברתי-כלכלי, משום שהן היחידות שהמשמר החברתי עוקב אחריהן בקביעות. החלטות הוועדה בשבועות האחרונים לפני פיזור הכנסת נוכו מהחישוב, משום שהזמן הקצר לא איפשר קידום מהלכי חקיקה.
• [6] בנוסף, רבות מהצעות החוק שלהן התנגדה הוועדה לא עלו כלל להצבעה. אחרות הפכו לאחר החלטת הוועדה ל"הצעה לסדר היום", והופנו לדיון לא מחייב בוועדות הכנסת. מנהג זה מסייע לשני הצדדים: הממשלה נמנעת מהפלת הצעות חוק בעלות תדמית חברתית ויוזם ההצעה נמנע מתבוסה בהצבעה ומקבל הבטחות לדיון בנושא בהמשך.
• [7] הצעת חוק ציון שם ההורה בטופס, התשע"ג–2013 [פ/1302/19]
• [8] הצעת חוק שמירת הסביבה החופית (תיקון – התאמת תכניות ישנות), התשע"ד–2014 [פ/2165/19]
• [9] הצעת חוק מס ערך מוסף (תיקון – מועד חיוב במס בעסקה עבור עסקים קטנים), התשע"ג-2013 [פ/965/19]
• [10] הצעת חוק העסקת עובדי הוראה, התשע"ג–2013 [פ/2273/19]
• [11] הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון – הרחבת מעגל הזכאים למענק לימודים), התשע"ג–2013 [פ/1572/19]
• [12] http://goo.gl/rbJcYD
• [13] הצעת חוק הממשלה (תיקון – ועדת שרים לענייני חקיקה), התשע"ג–2013 [פ/1636/19; פ/946/19]
• [14] הצעת חוק עסקאות גופים ציבוריים (תיקון – מניעת העסקה במיקור חוץ בשירות הציבורי), התשע"ב–2012 [פ/2057/19]

 קראו את הדו"ח המלא פה

 

לסיכומים נוספים של הכנסת ה-19:

• במו עינינו: דו"ח סיכום הכנסת ה-19 של המשמר החברתי
• לאן נעלמה האופוזיציה ולמה חברי הכנסת נוטשים את המליאה?
• המדד החברתי לכנסת ה-19: מרצ ראשונה, הבית היהודי אחרונה
• אז מה אפשר ללמוד מהמדד החברתי?
• אילו הצעות חוק חברתיות עלו בכנסת? מה עמדת המשמר החברתי על כל אחת?
• יותר מ-500 עדויות נכתבו בשנתיים האחרונות. אילו ועדות סיפקו את החומרים?
• ריכוזיות, העברות, גז טבעי, לוביסטים – מבחר עדויות מן הארכיון