הגברת התחרות בשוק האנרגיה – פירוש לסעיף בחוק ההסדרים

עיקרי החוק	הסרת חסמים שמונעים תחרות וירידה במחירי הגז לצרכן
סוג ההצעה	תזכיר חוק התכנית הכלכלית לשנים 2017 ו-2018 (תיקוני חקיקה), התשע"ו-2016  – אנרגיה
מחבר הפירוש	עלינא גרין

המצב כיום

למרות ניסיונות חוזרים של הממשלה לשפר את התחרותיות בשוק הגז הביתי (הגפ"מ), שהחלו עוד ב- 1989, ושינויים נרחבים נוספים ברפורמת הגז משנת 2008, לא חל שיפור משמעותי בתחרותיות בשוק זה. עדיין נותרו מספר חסמים שמונעים מספקים קטנים להיכנס לשוק ולהתחרות בארבע החברות הגדולות  (פזגז, אמישראגז, סופרגז ודורגז) שממשיכות להתנהל כקרטל: הן מתחרות רק אל מול הספקים הקטנים אך לא זו בזו. כתוצאה מכך צרכני הגז הביתי בישראל שילמו (נכון לשנת 2012) כ-150 מיליון ש"ח עודפים בשנה עפ"י הערכה של מכון ירושלים לחקר שווקים.

לאחר כל תיקוני החוק והרפורמות שנעשו במהלך השנים, עדיין נותרו בשוק זה מספר חסמים שמונעים תחרות וירידה במחירי הגז לצרכן על-פי דו"ח הרשות להגבלים עסקיים מאוגוסט 2016:

1. חסם האחסון: ספקי גז קטנים אינם יכולים לאחסן כמויות קטנות (יחסית לספקיות הגדולות) בצוברים של קצא"א משום שהאחרונה דורשת התחייבות לטווח ארוך וכמות גדולה מאוד של גז לאחסון. כתוצאה מכך ספקים קטנים אינם יכולים לייבא גז, בהעדר מתקנים לאחסון הכמות שהם מעוניינים לרכוש ביבוא. בעתות של מחסור בגז (בעיקר בחורף) הם נאלצים לרכוש גפ"מ מהספקים הגדולים, וזאת בפרמיה גבוהה, מה שלא מאפשר להם להתחרות בארבע הגדולות.
2. חסם הכמות הנרכשת: עפ"י החוק הקיים, כשספק מבקש להגדיל את הכמות הנרכשת על-ידו, בתי הזיקוק חייבים למכור לו רק כמות הדומה לכמות שהוא רכש מהם בעבר בנוסף לתוספת של אחוזים מועטים וזאת בתנאי שהחברות הגדולות רכשו לפחות 75% מהכמות שנמכרה במהלך התקופה הזו. כתוצאה מכך ספקים קטנים שמעוניינים להגדיל את נתח השוק שלהן מנועים מלעשות זאת משום שאין להם כל ודאות לגבי היקף הרכש של החברות הגדולות בתקופה הרלוונטית לקביעת היקף הכמות שיקבלו והן חוששות שלא יוכלו לספק ללקוחות החדשים את כמות הגז שלקוחות אלו ידרשו.
3. חסמי מעבר לקוחות בין ספקים: החלפת ספק גז על ידי דיירי בנין משותף דורשת הסכמה בכתב של רוב של למעלה מ- 50% מכלל הדיירים בבניין על-פי סעיף 59 ד'(ב) לחוק המקרקעין, התשכ"ט– 1969. דרישה זו הופכת לבעייתית אף יותר כשמדובר בשכונה שלמה שמשתמשת בגז מאותו צובר. יתרה מזאת, ארבע החברות הגדולות דואגות לכך שכאשר מדובר בהחלפה מספק גדול (אחת מהן) לאחד הספקים הקטנים ההחלפה לא תתאפשר. הן עושות זאת  על-ידי פיתוי חלק מהלקוחות השוקלים לעבור לספק קטן בהצעות של מחירי הפסד. מאידך, על-פי דיווחים שונים החברות הגדולות נותנות הצעות מחיר גבוהות במיוחד כשמדובר במעבר מאחת מארבע הגדולות  לספק קטן וכך ממשיכות להתנהל כקרטל השומר על ההגמוניה שלו בשוק הגפ"מ. חסם מעבר נוסף – אי העברת דמי הפיקדון לצרכנים שעזבו את דירתם בפרק זמן קצר שיאפשר מעבר חלק ולא מסורבל לספק אחר.

התיקונים המוצעים בחוק ההסדרים מנסים לטפל בחלק מחסמי השוק הללו וגם הופכים תיקוני חוק שנעשו בעבר כהוראת שעה לחקיקת קבע.

מה אומרת הצעת החוק

מוצעים 4 תיקונים במסגרת חוק ההסדרים:

1.   איסור אפליה במחיר בין לקוחות שמתקן הגז שלהם מחובר לאותה מערכת גז מרכזית.
2.   תקנות להפחתת הסרבול בהשבת דמי הפיקדון ללקוחות והקלה על המעבר בין ספקים בכל הנוגע לציוד המותקן.
3.   שינויים ברוב הנדרש להחלפת ספק גז בבית משותף: נדרש רוב של למעלה מ- 50% מבעלי הדירות בבית המשותף או רוב מבין משתתפי האסיפה שהם צרכנים של מערכת הגז המשותפת. כשמדובר בשני בניינים המחוברים לאותה מערכת – יחול אותו עיקרון   של רוב בכל אחד מהבתים.
4.   קביעת פיצויים גבוהים על אי החזרת פיקדון בתוך 15 יום לאחר הודעת הניתוק ע"י הצרכן.

השינויים הצפויים בעקבות אישור החוק

התיקונים המוצעים בחוק ההסדרים להתנהלות שוק הגפ"מ עשויים לתרום במידה מועטה בלבד להפחתת הריכוזיות והגברת התחרותיות בשוק זה. החזרת דמי פיקדון היא עניין חשוב וצודק אבל הוא איננו חסם משמעותי למעבר בין ספקים. גם הרוב שנקבע במסמך המחליטים בעניין החלטת צרכנים בבית משותף לגבי מעבר לספק אחר איננו פותר את כל הקשיים בהחלטה המשותפת הזו. שכן יתכן מצב שבו בשני בניינים המחוברים לאותה מערכת גז מרכזית מספר הדירות איננו זהה ( למשל, בבניין אחד 20 דירות ובבניין שני 7 דירות); אם לא תתקבל החלטה בעד המעבר בשני הבניינים – לא יוחלף הספק וזאת למרות שסך הדיירים שהצביעו בעד המעבר בשני הבניינים יחד יכול להיות גדול בהרבה מסך המתנגדים (בבניין האחד הצביעו 16 מתוך 20 דיירים בעד המעבר ואילו בבניין השני הצביעו 4 מתוך 7 נגדו). מצב זה מקל על הספקים הגדולים להתמקד במספר קטן של דיירים כדי לשכנעם בדרכים שונות (חוקיות יותר או פחות) להתנגד להחלפת הספק.

מאידך, הצ"ח אינה פותרת את החסמים המרכזיים שהוזכרו לעיל: היעדר אפשרות אחסון של גפ"מ לספקים קטנים ואף לא הגדלת הכמות הנרכשת ע"י ספקים קטנים מעבר ל-10% המותרים בחוק וביטול התלות בכמות הנרכשת ע"י החברות הגדולות. לדברי הרשות להגבלים עסקיים מאוגוסט 2016 "תחרות בגז הביתי אפשרית רק במהלך ממשלתי משולב" שכולל את ביטול שלושת החסמים העיקריים שתוארו לעיל: חסם הכמות, חסם האחסון וחסם המעבר בין ספקים.