מאבק בריכוזיות? החוק שיכניס את חברות זיקוק הנפט גם לשוק הגז

הצעת חוק משק הגז הטבעי (תיקון מס' 6) (מכר ושיווק של גז טבעי על-ידי מזקק נפט), התשע"ד–2014, שאושרה לאחרונה בקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת, מבטיחה להגביר את התחרותיות בשוק שיווק ומכירת הגז הטבעי בישראל. אלא שהמשמר החברתי מצא כי רק שתי חברות בישראל – בז"ן ופז – ירוויחו מהתיקון בחוק, שתיהן חברות ענק במשק האנרגיה. משמעות הדבר היא יצירת ריכוזיות נוספת בתחום זה, ותועלת מוטלת בספק לצרכן הישראלי. על פי דיווחים, חברת פז עומדת מאחורי הצעת החוק, עליה חתומים ח"כ רוברט אילטוב (ישראל ביתנו) וח"כ איילת שקד (הבית היהודי), ומנכ"ל פז אף נצפה משתדל אצל חברי הכנסת כדי לגייס את תמיכתם ימים לפני הדיון בוועדה. המשמר החברתי מלווה את המאבק בהצעה מאז חודש יוני 2014, ובעזרת לחץ ציבורי הביא לשינויים בנוסח החוק שריככו, הגם שלא ביטלו, את ההיבטים השליליים שבחוק.

גלגולה של ריכוזיות חדשה

תגליות הגז הטבעי שמול חופי ישראל פתחו ענפי תעשייה ותעסוקה חדשים בעלי פוטנציאל רווח עצום. אחד מענפים מתפתחים אלה הינו שוק שיווק ומכירת הגז הצומח במהירות ככל שהגז הופך למקור אנרגיה משמעותי. מיליוני לקוחות רוכשים את הגז ממספר החברות המצומצם שמוכרות אותו כיום – דלק, דור אלון, אמישראגז, סופרגז. כדי למנוע מצב של ריכוזיות בשוק האנרגיה הישראלי, על כל שלבי הייצור, ההפקה והחלוקה בו, מצא לנכון המחוקק להציב חסמים מסוימים על חברות המעוניינות להיכנס לפעילות בתחום. כבר לפני 12 שנה, כאשר נחקק החוק המסדיר את הענף – חוק משק הגז הטבעי – הותקנו הוראות המצמצמות את האפשרות שגורמים עסקיים ישלטו גם בשוק הגז וגם בשוק הנפט. סעיף 4 (א) (2) בחוק קובע כי בעלי שליטה בחברה שמזקקת 10% או יותר מהנפט המזוקק בישראל לא יוכלו לקבל רישיון לשיווק גז טבעי או למכירתו. החוק מחמיר אף יותר, וקובע כי שר התשתיות ושר האוצר רשאים לקבוע הגבלות נוספות על מתן רישיונות בענף הגז הטבעי, על מנת "לקדם את התחרות". כך ביקש המחוקק למנוע מחברה המחזיקה בנתח שוק משמעותי מענף מסוים (במקרה זה, נפט) מלהשתמש בכוחה ובמשאבים הגדולים שעומדים לרשותה כדי להגביל את התחרות כנגדה בענף אחר (במקרה זה, גז).

בחודש פברואר 2014 הגישו אילטוב ושקד הצעת חוק העושה בדיוק ההפך: מבטלת את שני הסעיפים בחוק שאוסרים על מזקקי נפט לשווק גז טבעי ולמכור אותו. בדברי ההסבר להצעת החוק מציינים שני היוזמים כי החוק המקורי נדרש בתקופה בה הייתה במשק הישראלי חברה אחת בלבד לזיקוק נפט, ואילו כיום "ניכרת עלייה במספר השחקנים הפועלים בניפוק תזקיקים". לכן, ועל מנת "להגביר את התחרותיות" במשק הגז, "יש הכרח לאפשר כניסת מתחרים נוספים אשר יביאו, לדבריהם, להורדת מחירים.

כביכול, מעניקה הצעת החוק לכ-ל החברות המזקקות נפט את האפשרות להיכנס לשוק המיליארדים של הגז הטבעי. בפועל, יש בישראל בדיוק שתי חברות כאלו. למרות שהחוק אינו מזכיר אותן במפורש, למעשה הוא מכוון להיטיב עם שתיהן בלבד – בזן, המחזיקה בבית הזיקוק בחיפה ושולטת בכ-65% משוק הזיקוק, ופז – המחזיקה בבית הזיקוק באשדוד ומזקקת יותר מ-30% מהנפט בישראל. שתי החברות האלו, שבעבר היו בבעלות המדינה והופרטו בשנים 2006-2007, מחזיקות יחדיו במעל ל-95% משק זיקוק הנפט. מדוע לחזק דווקא אותן, ולהעניק להן "מתנה" כמו רישיון לשיווק הגז?

ועדת השרים לענייני חקיקה, שאישרה את הצעת החוק ב-9 למרץ, התנתה את תמיכתה בהסכמתם של רשות הגז הטבעי במשרד האנרגיה, משרד האוצר ורשות ההגבלים העסקיים. שלושה ימים אחר כך עלה השר סילבן שלום לדוכן המליאה והביע את תמיכתו ב"הצעה ראויה, […] הצעה טובה, שבאמת תאפשר לנו לקדם מהלכים בצורה נכונה יותר, טובה יותר, שקופה יותר". כך עברה ההצעה מתחת לרדאר בקלות – היא אושרה פה אחד בקריאה טרומית, ללא דיון במליאה, בנוכחות עשרה חברי כנסת בלבד.

הצעת החוק עברה מספר דיונים בוועדת הכלכלה בראשות ח"כ אבישי ברוורמן (העבודה), שם התברר שוב ושוב ושוב כי על אף הנחיית ועדת השרים לחקיקה, משרדי הממשלה אינם מתואמים בנוגע להצעת החוק (גם כשאושר הנוסח הסופי שלה). ואין זה פלא, משום שנדיר יחסית למצוא הצעת חוק פרטית העוסקת באסדרה של שוק הגז; לרוב הממשלה היא המבקשת להסדיר תחומים אלו בעצמה כחלק ממדיניותה הכלכלית.

מדוע, אם כן, קידמו שני חברי כנסת את הצעת החוק החריגה הזאת? בדיון בחודש יוני האחרון שאלה נציגת התנועה לאיכות השלטון, עו"ד אבן חן, מי באמת עומד מאחורי הצעת החוק. על כך השיב לה ח"כ אילטוב: "כשאני אעבוד אצלך אני אגיד לך. ההצעה שלנו עברה לשכה משפטית והכל היה כחוק". יו"ר הוועדה ברוורמן אמר בתגובה: "רוב השחיתות מבוצעת במסגרת החוק". כאמור, השאלה באה על רקע התמקדות ההצעה בחברות בז"ן ופז בלבד, ובמהלכי השתדלנות שביצע מנכ"ל פז אצל חברי הכנסת, כהכנה לאותו דיון. מעורבות החברה הביאה לכינוי הנפוץ של ההצעה כ"הצעת חוק משק הפז".

ריכוך לא מספק

בעקבות הלחץ הציבורי שהובילו המשמר החברתי, התנועה לאיכות השלטון וחברי כנסת, שונה נוסח ההצעה כך שיפחית באופן ניכר את הבעייתיות שבהצעת החוק המקורית, אולם עיקרה נשאר במקומו – מזקקי נפט יוכלו להיכנס לשוק מכירת הגז הטבעי למפעלים. שני סעיפים נוספו לנוסח הצעת החוק, ביוזמת משרד האנרגיה: הראשון אוסר להתנות את מכירת הגז הטבעי במכירת סוג אחר של אנרגיה (למשל מזוט) והשני מגביל את מספר תחנות התדלוק בהן יוכלו מזקקות הנפט למכור גז טבעי למכוניות (עד עשרים תחנות או עד 25% מכלל תחנות הדלק של החברה). בנוסף לכך, נקבע כי יוטל קנס על סך 150 אלף שקל לחברה המפרה את ההגבלות.

נכון כי המצב הקיים, שבו הגורמים שאמורים להפיק את הגז הטבעי (ולא עושים זאת, תוך כדי סחיטת הרגולטורים) – בעיקר חברת דלק אך גם דור אלון, לה יש בעלות חלקית במאגר הגז "תמר" – רשאים גם לשווק ולמכור את הגז הטבעי, מעיד על הריכוזיות בתחום. אולם הצעת החוק לא מתיימרת לפתור את בעיית הריכוזיות בתחום, אלא פשוט מוסיפה לה עוד נדבך, בדמותן של שתי חברות ענק במונחים מקומיים במשק האנרגיה. יתרה מכך, הצעת החוק עוסקת בשלב האחרון מהפקת הגז ועד הגעתו לצרכן. מדובר בשלב בעל השפעה מעטה באופן יחסי על הרכב המחיר לצרכן.

מדוע דווקא זו?

למה התמקדנו דווקא בהצעת חוק זו? עבור המשמר החברתי, מדובר בדוגמא לשילוב הקטלני שבין חולשת מנגנון החקיקה הישראלי לבין המאבק לצדק חברתי. תחום הגז הטבעי, שהיה אמור להזרים למדינה משאבים עצומים שיאפשרו שינוי יסודי במערכת הציבורית, הרווחה, הבריאות, החינוך או הדיור, הולך ומתברר במקום כמשאב המאפשר לחברות ענק להגדיל את כוחן במערך ההון-שלטון הישראלי, לסחוט את המדינה ואזרחיה ולהעשיר מעטות ומעטים (את הסיקור השוטף שלנו תוכלו למצוא במדור "על הגז שלנו"). במקביל, מנגנון החקיקה הישראלי אינו מתמודד כראוי עם האתגרים הנדרשים ממנו ברגולציית התחום החדש או בהבטחת השימוש הנאות בהכנסות.

המקרה הנוכחי מנכיח את השילוב הבעייתי הזה: ראוי שמהלך חקיקה מסוג זה, הנוגע להסדרה של תחום רגיש כל כך מבחינה כלכלית ומשקית, ייעשה תוך בחינה מקיפה של השלכות החקיקה על הצרכנים, ולא כדרך אגב, תוך כדי שיוזמות של חברות פרטיות מושכות את משרדי הממשלה להגיב באיחור. יתרה מכך, ראוי כי הצעת חוק כזו תזכה לדיון מעמיק במליאת הכנסת (שם נכחו 10 ח"כים בהצבעה הראשונה ו-22 ח"כים בהצבעה השנייה) ובוועדות הכנסת (שם, כפי שהתרשמו משקיפינו, נראה היה שהדיונים קיימים לפרוטוקול בלבד). לבסוף, אם הטבה לצרכן הייתה עומדת לנגד עינם של יוזמי ומקדמי החוק, היו הם דוחפים את משרד האנרגיה להפעיל כלי אפקטיבי יותר להורדת המחירים בענף – צו פיקוח על מחירי הגז הטבעי, עליו חתמו שרי האנרגיה והאוצר בעצמם באפריל 2013, אך נמנעו מאז להפעילו. בינתיים, תחום הגז המונופולי זוכה לחיזוק מצד גופים מונופוליסטיים בתחומים אחרים.

כך יוצא שתחת הסיסמה "תחרותיות", החוק המוצע מחזק את החברות בזן ופז, שכבר כיום נהנות משליטה בתחום זיקוק הנפט, ומאפשר להן להיכנס לשוק הגז הטבעי המתעורר על השטיח האדום. גם ההגבלות שהוכנסו להצעת החוק לא מהוות מכשול משמעותי למניעת ריכוזיות במשק האנרגיה, מה שאומר שממשלת ישראל, שהכריזה מלחמה על הריכוזיות במשק והזהירה מפני הסכנה שבשליטת גורמים עסקיים ספורים בענפים מקבילים, תומכת בהצעה המיועדת לפתוח את שוק מכירת הגז לעוד שתי חברות ענק בלבד, ולא גם ליזמים חדשים שייכנסו לשוק.

הצעת חוק משק הפז – סיקור המשמר החברתי:

• נובמבר 2014 | המאבק בריכוזיות שמגביר הריכוזיות: בתי הזיקוק יוכלו לשווק גז טבעי
• נובמבר 2014 | "אבל, אבישי, לא הצבעתם": כך אושר לבתי הזיקוק לשווק גז טבעי
• יולי 2014 | התיקון למשק הגז: נציגי הממשלה הודו כי אינם מתואמים; ההצעה אושרה בכל זאת
• יוני 2014 | "מי עומד מאחורי החוק, ח"כ אילטוב?" "כשאעבוד אצלך, אגיד לך"
• הפירוש המלא: הצעת חוק משק הגז הטבעי (תיקון – הגברת התחרות)