העברות תקציביות

העברה תקציבית היא העברה של סכום כסף מיעד אחד בתקציב המדינה ליעד אחר, לאחר שכבר אושר התקציב השנתי השלם על ידי הכנסת. במהלך שנה קלנדרית מתבצעות מאות העברות תקציביות בסכומים הנעים בין עשרות אלפי שקלים למיליארדי שקלים, אשר משנות לחלוטין את סדר העדיפויות הממשלתי בתחומים מסוימים. הן מאושרות בהליך מזורז ובלתי שקוף בוועדת הכספים, המאפשר לממשלה לנפח תקציבים שהיא רוצה להסתיר או לפתור מחלוקות בקואליציה בעזרת כספי ציבור, והכל בשם "הצורך בגמישות בניהול התקציב".

המשמר החברתי היה אחד מהארגונים הראשונים שהביאו את סוגיית ההעברות התקציביות לידיעת הציבור והוא ממשיך להיות הארגון היחיד אשר עוקב אחריהן מדי שבוע. עמוד זה מספק הסבר לעיתונאים ואזרחים המתעניינים בנושא, כמו גם למתנדבי המשמר העוסקים בנושא.

תקציב המדינה והשינויים בו

חברי הכנסת מצביעים על ייעוד כספי המדינה, דרך חוק התקציב, בכל שנה. הליך אישור תקציב המדינה קבוע בחוק יסוד: משק המדינה, ומחייב את הממשלה להציג את התקציב לציבור לפחות 60 יום מראש, לאחר עבודת מטה במשרדי הממשלה ודיונים בוועדת הכספים. הדיון הציבורי בעניין תקציב המדינה עורך מספר חודשים, והוא כולל משא ומתן בין סיעות הכנסת ולחצים מגורמי עניין שונים, כיאה לחוק כה חשוב הקובע "איך תיראה" המדינה.

בתקציב המדינה, כפי שאושר על ידי חברי הכנסת, נקבעת חלוקת הכסף לפי סעיפים ותתי סעיפים המיועדים למטרות ברורות ומוגדרות מראש. הכספים המיועדים למשרד הבריאות, למשל, חוסים תחת סעיף תקציבי מספר 24; תת סעיף 241920 מסמן את הכספים המועברים לבתי חולים ציבוריים (את התקציב כולו ניתן לראות באתר "התקציב הפתוח"). עם זאת, מכיוון שבמהלך השנה דברים נוטים להשתנות, לממשלה עומדת האפשרות לבקש לשנות את הרכב תקציב המדינה ולהעביר כספים מסעיף לסעיף. הואיל ומדובר בשינוי ייעוד הכסף בניגוד לרצונו המקורי של המחוקק (כפי שנקבע בחוק התקציב), כל בקשת שינוי שכזו דורשת את הסכמתה של ועדת הכספים של הכנסת.

הליך אישור העברה תקציבית

אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר הם המעבירים את הבקשה לשינויי תקציב לוועדת הכספים של הכנסת, המוסמכת בחוק לאשר העברות תקציביות. במשך שנים קיבלו חברי הוועדה את הבקשות של משרד האוצר בתחילת הדיון, מבלי שהייתה להם יכולת ללמוד ולנתח אותן לפני שהצביעו ואישרו אותן. בעקבות לחץ ציבורי, החל משרד האוצר באוקטובר 2013 לפרסם את הבקשות כשבוע מראש.

המסמכים שמעביר משרד האוצר לאישור חברי הכנסת מהווים מלאכת מחשבת של סיבוך לא הכרחי. תחילתו של הסיבוך בצורה שבה מפורסמות הבקשות – כסריקות דפי טבלאות בפורמט PDF (במשך זמן רב פורסמו הבקשות רק בעותק קשיח) ולא כקבצים הניתנים לניתוח ועיבוד במערכות מחשוב; המשכו של הסיבוך באופן שבו מפורטות ההעברות – מסעיפים עם שמות עלומים ("רזרבה כללית", "עודפי תקציב", "הוצאות שונות") אל יעדים לא ברורים ולא מפורטים ("העברות לרשויות המקומיות", "חינוך יהודי בתפוצות", סעיפי "פיתוח" וסעיפים "כלליים"). בקשה להעברה תקציבית כוללת את דף הבקשה הראשי, המתאר את מקור הכסף לבקשה ואת יעדו, ואת טבלת ההעברה, שמתארת בלקוניות את פרטי ההעברה. כך נראית הבקשה (לקובץ באיכות גבוהה):

במהלך דיון העברות תקציביות נדרשים חברי ועדת הכספים לאשר עשרות עד מאות עמודים כאלו – העברות בשווי מיליוני עד מיליארדי שקלים – והם עושים זאת לאחר דיון בן מספר דקות (או שניות) בלבד. במקרים רבים חברי הכנסת לא יודעים מה הסיבה להעברת הכספים ומה יעדם המדויק בזמן שהם מצביעים, ונכנסים לישיבה רק לרגע ההצבעה. אופן הצבעותיהם אינו נרשם לעולם בפרוטוקול.

מדיווחי משקיפים של המשמר החברתי עולה שוב ושוב תמונה המעידה על דיונים לא מעמיקים ולא ממצים בוועדת הכספים. מחקר מטעם המכון הישראלי לדמוקרטיה, שבדק את כל הדיונים בעניין בשנת 2004 מצא כי מחצית מהבקשות לשינויי תקציב שהוגשו לוועדה אושרו אוטומטית; רבע מהבקשות אושרו לאחר דיון קצר או קצרצר. בכך הפך משרד האוצר את ועדת הכספים ל"מעין יחידת סמך שלו, שתפקידה לאשר בלא שום הרהור או ערעור כמעט את כל הבקשות המועברות לעיונה".

הנוהג הזה הולך וגובר עם השנים. מספר הבקשות לשינויים בתקציב גדל פי שלושה מימי הכנסת ה-7 עד לכנסת ה-16 (כלומר עד 2004). מנתונים של הממ"מ עולה כי בין 2005 ל-2012, גדל מספר השינויים שנעשו בתקציב המדינה ב-45.1%. בשנת 2012 לבדה נעשו 10,110 שינויים בתקציב – 10.5% מתקציב המדינה (29.8 מיליארד שקל) שונה לאחר שאישרה אותו הכנסת (יש לציין כי משה גפני, שהיה יו"ר ועדת הכספים, הכריז עם עזיבת התפקיד כי בשנת 2012 עברו בוועדה 54 מיליארד שקל – כמעט 20% מהתקציב!). תחקיר המשמר החברתי המבוסס על מאות דפי העברות ופרוטוקולי דיונים שנאספו על ידי מתנדבי הארגון, העלה כי בשמונת החודשים הראשונים לשנת 2014 אישרה ועדת הכספים העברות בסך 23 מיליארד שקל בתוך התקציב השנתי.

מאחר שהמאבקים הפוליטיים בעת קביעת התקציב סובבים סביב אחוז קטן מהתקציב (רוב תקציב המדינה למעשה "קבוע מראש" בגלל התחייבויות קודמות), השפעתן של ההעברות התקציביות גדולה עוד יותר. פוליטיקאים רבים מודים בבעייתיות שבפרקטיקה ומתנערים ממנה כלפי חוץ, אך בו בזמן משתמשים בה בעצמם כדי להשיג תקציבים לצורכיהם.

מדוע ולאן מועברים הכספים?

באופן מוצהר טוענים גורמים באוצר כי ההעברות התקציביות נועדו כדי לאפשר לממשלה להתמודד עם הוצאות בלתי צפויות במהלך השנה. בפועל, הן משמשות כתקציב "סודי"/משני, המתוכנן במשרד האוצר עוד לפני שנקבע התקציב השנתי אך מועבר רק אחריו, וכך "נהנה" מהעדר ביקורת ציבורית. דוגמא לכך הוא תקציב החטיבה להתיישבות. תקציבה המקורי עומד בכל שנה על כ-50-60 מיליון שקל, אך ההעברות התקציביות מנפחות אותו לתקציב בסדר גודל של כ-500-600 מיליון שקל, מדי שנה; מדובר בגידול של מאות אחוזים (ב-2012 גדל התקציב בכ-1,000 אחוזים). דוגמא נוספת היא תקציב הביטחון, שבאופן קבוע מסיים את השנה כשהוא גדול ב-5-10 מיליארד שקל ממה שנקבע בתקציב המקורי. אפילו נבחרי ציבור מודים כי הם מעבירים כספים "בפרופיל נמוך" ו"ללא פרסום של מילה וחצי מילה", כדי להימנע מביקורת. אם כן, ברור כי הממשלה צופה את השינויים מראש – מדוע אינה מכניסה זאת לתקציב שקובעת הכנסת? כמה יחידות ממשלתיות אחרות זוכות להטבות כאלו ללא ידיעת הציבור?

>>> דצמבר 2013 | האוצר מנפח את תקציבי המשרדים – כדי להעביר את יתרת התקציבים למשרד הביטחון

>>> נובמבר 2013 | החגיגה נמשכת: 242 מיליון שקלים הועברו לחטיבה להתיישבות, גידול תקציבי של 800%

בסוף 2014 נחשף הציבור להיבט שלילי נוסף במנגנון ההעברות התקציביות: הקשר בינו לבין שחיתות ציבורית. על פי החשדות במסגרת פרשת "ישראל ביתנו", נבחרי ציבור (סגנית השר פאינה קירשנבאום כחשודה המרכזית) העבירו תקציבים ממשלתיים לרשויות מקומיות, עמותות וארגונים, בתמורה לטובות הנאה שונות. פעמים רבות שימשו ההעברות הבלתי מפוקחות בוועדת הכספים לכאורה כצינור להעברת הכספים במסגרת עסקאות שוחד, וכך הפכו כשליו של המנגנון לפרצה הקוראת לגנבי הקופה הציבורית.

שימוש נפוץ נוסף להעברות התקציביות הוא ככלי לסחר-מכר פוליטי בין סיעות הכנסת, והוא שהעניק להן את הכינוי "המנגנון לשיפור מצב הרוח בקואליציה". במקרים אלו מועברים כספים לכל עבר רק כדי להשתיק קטטות פוליטיות או כדי להבטיח תמיכה קואליציונית. מנהג זה בלט במיוחד בכנסת ה-19: החיכוכים הבלתי פוסקים בין הבית היהודי ליש עתיד הגיעו לוועדת הכספים, שבראשה עמד ניסן סלומינסקי מהבית היהודי, ושם נהגו להשתמש במיליוני שקלים רק כדי להפעיל לחץ פוליטי. כשהשר אורי אריאל הואשם בפיצוץ המשא ומתן עם הפלסטינים, הוציא משרד האוצר את ההתנחלויות מרשימת היישובים הנתמכים בהעברה התקציבית; כשביקש שר האוצר לפיד לקדם את חוק מע"מ אפס בוועדה, הועברו 73 מיליון שקל לרשויות מקומיות ביהודה ושומרון. דוגמאות כמו אלו מופיעות שוב ושוב, אך באופן אירוני, נחשפות בעיקר כאשר הסיעות מתקוטטות; דווקא כשהעניינים בקואליציה רגועים, הכספים הקואליציוניים עוברים בלי שום הפרעה, והכל על חשבון כספי הציבור.

בשנה האחרונה ניכרת "התעוררות" בקרב חברי ועדת הכספים, כמו גם בעיתונות ובציבור הישראלי, בנוגע לבעיות שבאופן אישור ההעברות התקציביות. חברי כנסת מהקואליציה, דוגמת אלעזר שטרן (התנועה) וגילה גמליאל (הליכוד), חברו לנציגי אופוזיציה דוגמת ח"כ סתיו שפיר (העבודה) וח"כ יעקב ליצמן (יהדות התורה) בדרישה לשקיפות ולאספקת מידע אמין בנוגע ליעד הכספים והסיבה להעברתם. שפיר אף עתרה לבג"ץ בדצמבר 2013 בטענה כי ההעברות התקציביות נוגדות את חוק יסוד: משק המדינה. שופטי העליון הביעו ביקורת על ההתנהלות בכנסת, אך קראו לצדדים להגיע להסכמה בעצמם.

המשמר החברתי מסקר את ההעברות התקציביות מרגע שנכנסו פעיליו הראשונים לחדרי הוועדות. כבר בנובמבר 2011 כתב משקיף בוועדת הכספים כיצד "הישיבה כולה נדמתה לסרט נע, בה כל פעם הוכרז שינוי אחר, נציג משרד מסוים הציג בשני משפטים את השינוי הנדרש ולאחר מכן התנהלה הצבעה מהירה שנגמרה בהסכמה פה אחד (אביב סלע, "דקות לפני הישיבה האוצר העביר חוברת מלאה טבלאות ובקשות"). מאז אנו עוקבים אחר ההעברות – מצד אחד מנסים להבין מהיכן ולאן עוברים כספי הציבור, ומצד שני מדווחים על הסיטואציות האבסורדיות המתרחשות בכנסת. העבודה הזאת מתבססת על מתנדבים מסורים בכנסת ובבית, וכל אחד ואחת יכול/ה לעזור. הצטרפו אלינו פה.

לקריאה מעמיקה:

• מרכז המחקר והמידע של הכנסת – תיאור וניתוח השינויים בתקציב המדינה (יולי 2013)
• מרכז המחקר והמידע של הכנסת – ניתוח השינויים בתקציב המדינה בשנים (מאי 2014)
• עתירת ח"כ סתיו שפיר נגד הכנסת ומשרד האוצר
• המכון הישראלי לדמוקרטיה – פיקוח הכנסת על הממשלה: תמונת מצב והצעה לרפורמה (אוגוסט 2009)

עדויות נבחרות מדיוני העברות תקציביות:

• תרגיל ההעברות של משרד הביטחון: עוד כמיליארד שקל לפני סוף השנה ואחרי פיזור הכנסת (דצמבר 2014)
• כמה שיותר כסף בכמה שפחות זמן: רגעיה האחרונים של ועדת הכספים (דצמבר 2014)
• החוק לא נאכף בגלל "בעיות מיחשוב": תחלואי הדמוקרטיה בוועדת הכספים (נובמבר 2014)
• 1.75 מיליארד שקל הועברו ביום שלישי – מי זכה לכספים ולמה? (אוקטובר 2014)
• שותקים, נצמדים לטאבלט – ומצביעים בעד העברות מיליוני שקלים (אוגוסט 2014)
• איך קופץ תקציב מ-3 מיליון ל-73 מיליון? ההעברות התקציביות ככלי לסחיטה קואליציונית (יולי 2014)
• מה קורה כשההעברות התקציביות הלא-שקופות עוסקות בתקציב הביטחון הלא-שקוף? (יוני 2014)
• העברות תקציביות: קרבות פוליטיים ו-11.5 מיליארד שקל לרכבת ישראל (מאי 2014)
• מיליארדים מועברים ללא ביקורת, אבל יו"ר ועדת הכספים מתלונן: "פעם העברות תקציביות היו עוברות ב-3 דקות" (מרץ 2014)
• העברות תקציב, סיכום שנת 2013: למה אנחנו מודאגים מזה שאנחנו לא מבינים כלום (דצמבר 2013)
• מנפלאות ההעברות התקציביות: מימון המאגר הביומטרי, העברת כספים מהדיור הציבורי ל"רזרבה כללית" (נובמבר 2013)
• מהומה רבתי בועדת הכספים לאור דרישת ח"כ סתיו שפיר לבדיקת חוקיות ההעברות תקציביות (אוקטובר 2013)
• סאגת ועדת הכספים נמשכת (ספטמבר 2012)
• 448 מיליון ו-28 אלף ש"ח הועברו תוך חצי שעה (יולי 2012)
• דקות לפני הישיבה האוצר העביר חוברת מלאה טבלאות ובקשות (נובמבר 2011)